國有土地使用權(quán)行政補償時序研究

摘 要：我國對于國有土地行政補償時序沒有具體的規(guī)定，實踐中運用及時補償原則解決實踐問題困難重重，難以切實保護公民的私權(quán)利。相互協(xié)商下的事先補償原則與立法、理論、實踐相契合，能夠有效的避免實踐爭議的發(fā)生，指引行政機關(guān)與司法機關(guān)高效的解決實踐問題，同時有利于保護處于弱勢地位的私人利益。因此，在進行國有土地使用權(quán)征收時，應當保障被征收人的協(xié)商權(quán)，由被征收人與行政機關(guān)就行政補償時序進行協(xié)商，協(xié)商不一致時，宜對被征收人予以補償之后再收被征收人的國有土地使用權(quán)。

關(guān)鍵詞：國有土地使用權(quán);相互協(xié)商;及時補償;事先補償

中圖分類號：D922.33文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）11-0024-04

作者簡介：王琳，桂林電子科技大學法學院，研究生，研究方向：行政法與行政訴訟法。

一、問題與法律規(guī)范梳理

行政征收補償對公民的合法權(quán)益有重要影響，而整個補償程序中對被征收人實質(zhì)權(quán)利影響最大的就是補償時限問題，補償落實的早晚會影響到當事人權(quán)利、司法資源等諸多方面，我國憲法第13條“有征收必有補償”的籠統(tǒng)規(guī)定并不能適應復雜多變的實踐情況。下文將通過一起公報案例分析提前收回國有土地使用權(quán)行政補償時序存在的問題。

在某某公司訴某某政府收回國有土地使用權(quán)決定案①中，行政機關(guān)在未給予被征收人補償?shù)那闆r下，要求被征收人自征收通告發(fā)布之日起15日內(nèi)辦理土地使用權(quán)注銷手續(xù)，逾期不交回將予以注銷。被征收人某公司對此不服提起訴訟，一審、二審法院認為依法收回的國有土地，可直接辦理注銷登記，未支持行政相對人的主張。最高院認為，征收補償應當遵循及時補償原則，補償問題未依法定程序解決前，被征收人有權(quán)拒絕交出房屋和土地。行政機關(guān)在未給予行政相對人任何行政補償之前是否有權(quán)收回國有土地使用權(quán)？對于此問題，一、二審法院與最高院呈不同的觀點。有征收必有補償是毋庸置疑的，但是存在行政補償落實時間過晚而損害行政相對人的合法權(quán)益的問題，本案中就因行政機關(guān)未落實相應的補償即要求注銷被征收人的國有土地使用權(quán)而損害了行政相對人的利益。因此，須明確國有土地使用權(quán)行政補償時序，為實踐問題提供合理有效的指引。

我國規(guī)定了有關(guān)征收補償?shù)姆梢?guī)范《行政許可法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等都是僅規(guī)定行政機關(guān)在因公共利益需要等情況下可以征收公民的土地、房屋等私有財產(chǎn)，且必須依法進行補償，但是均未對補償程序進行明確具體的規(guī)定，也未能從相關(guān)條款中發(fā)現(xiàn)明顯的關(guān)于征收補償時序的原則規(guī)定。

11年公布的《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征補條例》）的12條、25條、27條對國有土地上房屋的征收補償作了明確具體的規(guī)定，突破了上述法律規(guī)范的缺陷，明確規(guī)定了被征收人與行政機關(guān)可以就支付期限等進行協(xié)商及征收應當先補償后拆遷，此規(guī)定給予國有土地上房屋征收明確的指引，能夠明確指導因落實補償引起的實踐問題。但是此項規(guī)定僅僅是規(guī)范國有土地上房屋征收與補償，而對于收回國有土地使用權(quán)等土地征收問題卻不能予以一概適用?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第25條規(guī)定“征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施?！钡瞧鋬H適用于征用農(nóng)用地的情形，卻不能適用于國有土地使用權(quán)征收。除此之外，《上海市土地使用權(quán)出讓辦法》31條規(guī)定了與此相一致的國有土地使用權(quán)征收程序，土地使用權(quán)的收回不因補償爭議而影響，當然，其適用范圍必然有限。

由上述分析可見，征收國有土地使用權(quán)應當對土地使用者進行補償，但我國相關(guān)法律法規(guī)對收回國有土地使用權(quán)的規(guī)定過于原則，雖有《征補條例》與《土地管理法實施條例》規(guī)定了相對具體的國有土地房屋征收與農(nóng)用地征收時序，卻恰好使得國有土地使用權(quán)征收補償時序處于尷尬的“無法可依”境地?；诖司狡惹樾?，筆者從學理和實踐的雙重角度對國有土地使用權(quán)征收時序進行分析，以期尋找適當?shù)囊?guī)則指引實踐問題的解決。

二、理論分析與實證觀察

（一）理論分析

從國外立法來看，在對相對人損害進行補償?shù)臅r限上，事先補償?shù)脑瓌t幾乎為各國憲法所確認。在法國，只有在行政機關(guān)與相對人雙方就補償協(xié)商一致或者不能協(xié)商一致而由法院裁決后，才能夠在落實補償?shù)那疤嵯聦π姓鄬θ说耐恋剡M行實際征收。其他如德國、日本等地區(qū)，都是規(guī)定只有在補償金確定之后才能夠?qū)嶋H征收行政相對人的土地。

我國行政補償相關(guān)立法相對薄弱，我國憲法和相關(guān)立法并未規(guī)定行政補償程序性基本原則，學界對行政征收補償時序的專門研究也相對匱乏，但仍可從各學者對于行政征收程序的論述中分析一二。概括而言，學者們在談到行政征收補償時，多數(shù)都主張保障被征收人的權(quán)益，限制行政機關(guān)的征收權(quán)，保障行政相對人在征收過程中的參與權(quán)，促進行政機關(guān)與被征收人的協(xié)商。在此基礎(chǔ)上，針對征收補償?shù)臅r序，主要有事先補償和及時補償兩種觀點。筆者據(jù)此梳理出以下三種情形：

情形之一，未明確提出征收補償?shù)南群箜樞颍鲝埍Ｕ媳徽魇杖嗽谡魇者^程中的參與權(quán)，促進行政機關(guān)與被征收人的平等協(xié)商。王太高學者認為“當前土地征收程序強制性過濃，應當改變政府主導型的補償制度。”②其雖未具體指出土地征收補償?shù)捻樞颍涓觾A向于遏制行政機關(guān)的權(quán)力，保障行政相對人在行政征收程序中的話語權(quán)。章劍生學者認為應當加強集體土地征收的聽證程序，保護被征收人維護自己財產(chǎn)權(quán)的權(quán)益。③

情形之二，主張事先補償原則，且認為應當保障被征收人在征收過程中的參與權(quán)。薛剛凌學者認為“未將補償作為征收的前置程序極易損害被征收人的權(quán)益”，主張應當先補償后征收，且強調(diào)行政機關(guān)與被征收人的協(xié)商，認為被征收人的參與不足。④李增剛學者認為在補償問題未解決之前不可進行土地征收，主張保障被征收方的參與權(quán)。⑤王克穩(wěn)學者提出應當將補償爭議交由法院進行裁決，并在此基礎(chǔ)上提出防止補償爭議延緩公益征收效率的解決方法——引進加速程序。⑥表現(xiàn)其更加傾向于先補償后征收，且其主張“應當以征收機關(guān)和被征收人為主體重構(gòu)征收程序”，強調(diào)被征收人在征收程序中的參與權(quán)。⑦

情形之三，主張及時補償原則，且應當促進行政機關(guān)與被征收人的平等協(xié)商。蒲曉媛學者認為平等協(xié)商有利于實現(xiàn)公私利益平衡，行政機關(guān)應當及時充分的給予行政相對人補償。⑧

域外的做法原則未必完全適用于本土的現(xiàn)有機制，面對淺嘗輒止的學者觀點和立法的“窘迫境地”，司法實踐又是如何回應的呢？在前文公報案例中，最高院引用了“及時補償原則”，但是及時補償原則能否準確指引審判機關(guān)解決實踐問題、保障被征收人的合法權(quán)益呢？筆者將在下文結(jié)合案例進行具體分析。

（二）實證觀察

雖然學者們多次強調(diào)被征收人的參與權(quán)、協(xié)商權(quán)，但并未將之具體的與國有土地使用權(quán)征補順序相聯(lián)系，而對此的理論研究無非就是事先補償與及時補償，而實踐中相關(guān)爭議的解決是否也是圍繞這兩種方式展開？哪一種方式能夠更加良好的解決實踐爭議呢？為此，筆者通過在北大法寶案例數(shù)據(jù)庫收集到5份有代表性的案例為樣本，對實踐中針對具體爭議審判機關(guān)的觀點進行簡約分類與分析。

1.相互協(xié)商

審判機關(guān)認為征收補償?shù)臅r序可以由當事人協(xié)商確定，具體表現(xiàn)為在行政機關(guān)與被征收人已簽訂了行政協(xié)議且協(xié)議內(nèi)容包含了對征收補償時序的約定時，審判機關(guān)按照行政協(xié)議表達的意愿進行裁判。

案例1“趙某某等與某某縣人民政府收回國有土地使用權(quán)通告糾紛上訴案”與案例2“高某某等訴某某人民政府等收回國有土地使用權(quán)糾紛案”均是此種情形。案例1中法院認為“上訴人與拆遷人已簽訂并履行了房屋拆遷補償安置協(xié)議，因此，被上訴人行為沒有侵害上訴人合法權(quán)益?！雹岚咐?中法院認為“涉土地使用權(quán)人為本案第三人，第三人與行政機關(guān)《國有土地使用權(quán)收購合同》的方式明確了補償?shù)念~度和支付期限，這種以協(xié)議解決補償問題的方式符合法律規(guī)定。”⑩行政協(xié)議是在作出征收決定后，在行政相對人與行政機關(guān)的合意下簽訂的，其能夠代表協(xié)議雙方的真實意愿。通過當事人約定征收補償程序的方式進行征收補償既能夠保障行政協(xié)議的執(zhí)行，提高行政征收補償效率，又能夠維護行政相對人的合法權(quán)益，在存在行政協(xié)議的基礎(chǔ)上，征收補償時序應當按照行政機關(guān)與被征收人約定的方式進行。

2.事先補償

法院認為在行政機關(guān)作出征收決定后，在未對行政相對人進行補償前，不得實際損害行政相對人的相關(guān)權(quán)利。案例3“某某政府與某某公司收回國有土地使用權(quán)上訴案”和案例4“某某公司訴某某國土資源局收回土地使用權(quán)案”即為此種情形，案例3中法院認為“只有完成對土地及地上物的補償后，收回土地行為才完結(jié)，應當認定行政行為違法?！薄?1案例4中法院認為“回土地使用權(quán)而未給予補償，使土地使用權(quán)人在失去權(quán)利之時無法得到法律規(guī)定的適當補償，違反了憲法保障的財產(chǎn)權(quán)?！薄?2國有土地使用權(quán)的提前收回是政府行使其公權(quán)力的一種表現(xiàn)，在公權(quán)力與私權(quán)利的博弈之間，毫無疑問公民所有的私權(quán)利是處于弱勢地位的○13。而關(guān)于征收補償?shù)认嚓P(guān)立法的意圖也是為了保護行政相對人的私人利益不被隨意剝奪，事先補償能夠防止行政機關(guān)在征收行政相對人的土地使用權(quán)之后不適當補償或者延遲補償，從而避免使行政相對人陷入無期限的請求給予補償、索賠境地，有利于保護行政相對人的私人權(quán)利，提高執(zhí)法效率。

3.及時補償

審判機關(guān)認為補償應當及時落實，不能遲遲不予補償。案例5“某某有限公司與某某土地管理局收回國有土地使用權(quán)決定上訴案”即是此種情形，案例5中法院認為“根據(jù)《上海市土地使用權(quán)出讓辦法》第31條，補償問題可以在土地使用權(quán)收回決定作出后通過協(xié)商等方式解決，被上訴人收回土地使用權(quán)決定并未忽略上訴人的補償權(quán)利?！薄?4但是《上海市土地使用權(quán)出讓辦法》的規(guī)定及案例5的運用并非意味著運用及時補償原則能夠良好的解決實踐問題。

首先，《上海市土地使用權(quán)出讓辦法》31條的規(guī)定本就不甚明確，其規(guī)定受讓人對補償金額有異議時，土地使用權(quán)扔應當按期收回。此條款的規(guī)定并不意味著在土地使用權(quán)收回前不予進行補償，當受讓人對補償金額沒有異議時，補償可能在土地使用權(quán)收回之前已經(jīng)落實。這點也顯示出了及時補償原則本身定義太過模糊的弊端，目前我國及時補償原則的厘定并沒有非常明確，“及時”本身就是一個相當模糊的詞匯，補償有可能在征收后落實，也有可能在征收前落實，那么，在征收土地使用權(quán)后到實際補償落實的一段時間是否要進行額外補償？結(jié)合案例5，從被征收人起訴到上訴到判決的時間內(nèi)，被征收人顯然是未得到補償?shù)摹膰型恋厥褂脵?quán)實際收回到給予行政相對人補償?shù)耐涎訒r間必然會損害行政相對人的合法利益，即使該段時間予以計算在補償費用之內(nèi)，又會因補償對象的個體差異和征收到補償之間的時間差異而產(chǎn)生不同的補償費用，勢必會影響行政效率。受讓人通過劃撥或者出讓等方式取得的國有土地使用權(quán)本就有期限限制，如果該段時間對于行政相對人的影響不計算在補償費用之內(nèi)必然會損害行政相對人的合法利益，這必然與立法保護處于弱勢的公民的私權(quán)利的初衷相違背。

其次，當補償在征收行為之后的多久沒有落實時才可謂“不及時”？結(jié)合案例5，法院在判決時認為行政機關(guān)并未忽略被征收人的補償權(quán)利，顯然法院認為在判決時點被征收人未得到補償不屬于“不及時”，那么在經(jīng)過較長一段時間行政機關(guān)仍未進行補償時，被征收人是否還有權(quán)就補償事宜再次上訴尚不能確定，且即使被征收人再次就補償事宜進行訴訟也必然是對私人利益和司法資源的浪費，必然與行政效率原則、司法效率原則相違背，更非對公民私權(quán)利的保護。

由此可見，地方法院對及時補償原則的理解和運用非常有限，“及時補償原則”并不能準確指引復雜多變的實踐問題。

三、相互協(xié)商下的事先補償原則

（一）尊重和保障雙方協(xié)商

學者觀點與審判實踐體現(xiàn)出尊重雙方協(xié)商的一致性。在針對行政補償程序方面，學者多數(shù)都強調(diào)要保障被征收人的參與權(quán)、協(xié)商權(quán)，要保護處于劣勢的行政相對人的權(quán)利，要限制行政機關(guān)的權(quán)力。且根據(jù)上述對樣本案例的分析和整理，在行政機關(guān)與被征收人在進行協(xié)商并達成協(xié)議的前提下，審判機關(guān)會更加傾向于尊重當事人之間的協(xié)商結(jié)果。而將學者們的觀點與法院的審判實踐統(tǒng)一起來即為尊重和保障行政機關(guān)與被征收人的協(xié)商。