行政協議司法審查范圍探究

摘 要：2015年《行政訴訟法》將行政協議案件納入受案范圍，但是如何對行政協議案件進行司法審查尚未在立法層面得到細化，相關的法律規范多為原則性的規定，法院對行政協議案件的審查范圍問題亟待解決，本文結合典型案例對這一問題進行了思考和分析。

關鍵詞：行政協議;司法審查;審查范圍

中圖分類號：D925.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）08-0174-02

作者簡介：郭于玲（1994-），女，漢族，河南安陽人，鄭州大學法學院，憲法與行政法專業研究生在讀，研究方向：行政訴訟法學。

一、行政協議司法審查的法律規范基礎

行政協議，是指行政主體為了公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與行政相對人協商訂立的具有行政法權利義務內容的協議。①所謂行政法上的權利義務，主要有三個判斷標準：1.判斷行政機關是否行使行政職權、履行行政職責;2.判斷目的是否為了實現公共利益或者行政管理目標;3.在協議里或者法律上是否規定了行政機關的優益權。從所起的作用看，是否行使行政職權、履行行政職責是行政協議的本質的判斷要素。

2015年《行政訴訟法》將行政協議案件納入行政訴訟的受案范圍，使司法實務中關于相關合同的性質界定得以統一標準，為法院將相關合同作為行政協議案件提供了依據。隨后，最高人民法院的《適用解釋》在訴訟范圍、法律適用、判決方式等方面對行政協議案件作出了具體規定。新《行政訴訟法》及其《適用解釋》為行政協議案件司法審查提供了法律規范層面的依據，是研究行政協議司法審查范圍問題的基礎。

二、行政協議的認定

界定行政協議的概念，即哪些協議屬于行政訴訟法中規定的“行政協議”，是確定行政協議司法審查范圍的第一步。

法院對行政協議的認定主要從五個方面進行判斷：主體方面，行政協議不同于民事合同的是具有優勢地位的行政主體是不可缺少的一方主體;目的方面，訂立協議的目的是為了實現行政管理目標或者出于公共利益的需要;職責方面，行政機關簽訂行政協議必須是行使行政職權、履行行政職責的一種方式;內容方面，行政主體和相對人簽訂合同的內容是行政法上的權利義務;意思表示方面，雙方主體簽訂行政協議必須經過協商，意思表示一致。以上五個方面必須同時滿足，該協議才能被認定為符合行政訴訟受案范圍的行政協議。②

由于現存的相關法律規范未明確規定哪些合同屬于行政協議，司法實務中對行政協議的范圍問題存在爭議。《行政訴訟法》第12條第1款中通過列舉的方式規定了行政協議包括政府特許經營、土地房屋征收補償等協議。這里的“等”顯然是“等外等”③而非窮盡列舉。《行政訴訟法》實施三年以來，在全國各級法院的裁判中行政協議的類型得到擴展，其中國有土地使用權出讓協議④、息訴罷訪協議⑤、行政和解協議⑥、政府與社會資本合作協議（又稱PPP協議）⑦、委托培養等教育行政協議⑧在典型案例中被法院認定為行政協議。將更多的協議類型納入行政訴訟司法審查的范圍有利于保護協議中非公權力主體一方當事人的權益，因此隨著實踐的發展，行政協議的范圍還會逐漸擴展，不會局限于先行法明確列舉的幾類，政府采購等協議在將來也可能被納入行政協議范疇。⑨

三、行政協議司法審查的范圍探究

（一）審查雙方當事人的主體資格

對雙方當事人的主體資格進行審查是行政協議的審查要件之一。若行政機關不具有行政主體資格或者超越了自身職權，則訂立的行政協議，應當被認定為無效行政協議;若公民、法人或其他組織作為相對人因欠缺行為能力、無權處分、無權代理，以及不符合有關法律法規對主體資格、條件的要求等情形下訂立的行政協議，應當被認定為效力待定的行政協議，允許行政機關追認或拒絕。

（二）行政協議效力審查

行政協議的效力在行政協議司法審查中至關重要，首先應當審查協議是否有效，在協議成立且有效的基礎上進一步審查協議履行問題、違約問題等。對于有效的行政協議，雙方需要按照約定承擔繼續履行、違約賠償責任等;對于無效行政協議，相對人一方可以起訴請求法院判決該協議無效。與民事合同相同的是，行政協議也涉及到合法和有效兩個層次的問題，當兩者同時滿足時，行政協議對協議雙方就具有了約束力。

行政協議的效力審查與傳統的具體行政行為的效力審查并不相同。依據《行政訴訟法》第75條規定，具體行政行為無效的條件是構成重大且明顯違法，而對行政協議的效力進行判斷時不能只依據第75條的標準，要結合主體、合法性、合理性、以及民事合同無效等標準綜合進行判斷。甘肅省高院在某公司訴某縣人民政府行政協議⑩一案中將此具體細化為：1.訂立協議的主體不具有行政主體資格;2.協議的訂立履行沒有法律規范依據;3.協議中約定的內容客觀上不可能實施;4.協議內容明顯違背公序良俗;5.協議實施將導致犯罪或者嚴重違法;6.行政行為的實施將嚴重損害公共利益或者他人合法權益。

無獨有偶，安徽省高院在范某訴某縣城關鎮人民政府、某縣人民政府補償安置協議○11一案中認為行政協議兼具行政屬性和合同屬性，因此在判斷行政協議效力時應結合行政訴訟法中關于行政行為無效的規定和合同法中關于合同無效的規定進行判斷。具體來說，是指《合同法》第52條，其中規定：“有下列情形之一的，合同無效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益;（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益;（三）以合法形式掩蓋非法目的;（四）損害社會公共利益;（五）違反法律、行政法規的強制性規定。”

（三）司法審查范圍能否超出原告的訴訟請求

法院對于行政協議糾紛的審查范圍是否僅限于原告訴訟請求的范圍，這一問題在《行政訴訟法》及相關司法解釋中沒有明確規定。我在學習《行政協議司法解釋》（征求意見稿）和《民事訴訟法》的相關法條時得到了一點啟發：由于行政協議兼具行政屬性和合同特性，在審查范圍的問題上與傳統具體行政行為存在一些差異。具體來說，由于民事合同糾紛中尊重當事人的合意和處分權，《民事訴訟法》中規定一審審理范圍限于原告的訴訟請求、二審審理范圍限于上訴人的上訴請求。而行政糾紛是司法對行政機關履行公職行為的審查和監督，所以《行政訴訟法》中規定了對行政行為是否具有合法性和部分的合理性（明顯不當）進行審查，我認為法條沒有明確規定這一問題，但潛臺詞是審查范圍不限于原告的訴訟請求。因此，對行政協議中涉及單方變更、解除的糾紛進行審查，不限于原告訴訟請求的范圍，對行政協議中不依法履行、未按照約定履行協議的糾紛進行審查，可以針對原告的訴訟請求進行審查。《行政協議司法解釋》（征求意見稿）第12條中的規定為這一不成熟的見解提供了一些依據：“原告認為被告未依法或者未按照約定履行行政協議的，人民法院應當針對其訴訟請求，對被告是否具有或者履行相應義務等進行審查。”

[ 注 釋 ]

①《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第11條.

②（2017）最高法行申195號裁判.

③李廣宇.新行政訴訟法逐條注釋[M].法律出版社，第102頁.

④（2015）長中行終字第00728號裁判.

⑤（2016）最高法行申45號裁判.

⑥（2014）浙行終字第65號裁判.

⑦（2017）最高法行再99號裁判.

⑧（2016）最高法行申1991號裁判.

⑨江必新.行政協議的司法審查[J].人民司法，2016（34）.

⑩（2017）甘行終585號裁判.

○11（2016）皖行終525號裁判.

[ 參 考 文 獻 ]

[1]李廣宇.新行政訴訟法逐條注釋[M].法律出版社，2015：102.

[2]江必新.行政協議的司法審查[J].人民司法，2016（34）.

[3]梁鳳云.行政協議案件適用合同法的問題[J].中國法律評論，2017（1）.

[4]程琥.行政協議案件判決方式研究[J].行政法學研究，2018（5）.