上海“田園模式”治理實踐及啟示

摘 要：黨的十九大報告提出，要打造共建共治共享的社會治理格局，加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。這對我們社區治理也提出了明確的要求，尤其對如何實現社會協同，提供了很好的指引。面對當前社區治理的困境，筆者認為可以借鑒上海“田園模式”的實踐，在發揮黨的引領作用、需求導向、實現專業治理等方面進行探索。

關鍵詞：社區協同治理；“田園模式”

一、當前社區協同治理面臨的困境

社區治理主體互動不暢。當前社區治理主體呈現了多元化，而這些主體很多時候處于各行其是，互動不暢的狀態。一方面是政府職能部門與社區里的業委會、物業公司之間缺乏互動，另一方面是政府和居民之間存在著互動不暢通，常常面臨著政府不能很好地把價值理念傳遞給居民，從而導致居民自治與政府管理背道而馳。

社區治理規則不足。從宏觀層面上看，主要體現為部分法律和制度的缺失，比如業委會，雖然有物權法，但是針對業委會的運作、資金的監管還存在很大的模糊性和操作性問題。從中觀層面上看，主要體現為行業監管和政府監管的不足。從微觀層面看，很多主體還面臨著運作流程和機制不暢的問題。

社區治理內生動力不足。社區治理主體呈現了多元化，但是很多時候仍舊面臨著治理主體參與積極性不夠的問題，尤其是社區居民的參與積極性和參與深度不夠。

社區治理資源整合不足。當前社區治理過程中面臨著不同主體掌握不同資源的基本格局，如政府掌握了公共政策、公共服務等資源，社區黨組織掌握了理論、政治和精英骨干等資源，業委會掌握了經濟資源等，呈現了資源分散性和不平衡性特征。

二、社區協同治理的范例：上海“田園模式”的實踐

上海閔行區綜治委于2014年挖掘區公安分局田園新村派出所“加強物業保安管理指導，提升小區治安防范水平”的優秀工作經驗，2016年起根據上海市委“1+6”文件精神豐富內容，提出平安小區協同治理模式即“田園模式”在閔行全區推廣。同時，將這一模式的參與主體從起初的派出所和物業企業雙方拓展到小區“四位一體”和三個職能部門（即公安、房管、司法），將工作內容從小區治安防范的表象管理延伸到建立社區自治和共治相結合的協同治理體系的源頭治理。該模式的特色和創新主要體現為：

（一）以“政府跨前”為前提，提升社區自治和共治能力

黨的十八屆三中全會首次提出“改進社會治理方式”，要求堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。這其實對政府的角色和定位提出了要求，即政府要發揮主導作用。面對社區治理主體松散自利狀態，政府在“田園模式”的實踐中進行了探索，在最初階段主要表現為派出所的主動跨前，通過民警指導物業公司的模式，實現了派出所跟物業公司的較好協同。“田園模式”在后期階段主要表現為派出所、房管所、司法所等職能部門的主導跨前，通過三個職能部門共同管理和引導社區中的三駕馬車即物業公司、居委會、業委會，實現了三個職能部門和社區內三駕馬車的較好協同。這個過程中其實政府扮演了第一推動力的角色，也很好地詮釋了政府主導的內涵即政府主導不是政府包辦，而是政府主動跨前來推動社區的協同治理。

（二）以“平安建設”為切口，激發社區治理內生動力

“田園模式”為什么能夠較好地推進，很重要的一點就是在不同主體之間找準了公共需求。即以“平安”為切入口來推動社區協同治理，這在一定程度上滿足了社區不同主體的需求，尤其是滿足了居民的需求，就像馬克斯洛所說，人最基本的需求是對安全的需求，而根據上海莘莊陽明國際花園居委的實踐調查，98%的群眾把小區平安放在各項事務關注度的第一位。通過閔行區全區層面的實地調研，“田園模式”以“平安建設”為切入口，積極推進住宅小區三防設施的升級改造。通過小區三防改造升級及平安小區建設中公示欄、微信號的公開，讓社區居民參與社區建設從而調動了居民參與的積極性，激發了社區協同治理的內生動力。

（三）以“基層黨組織”為核心，整合社區各方資源

“田園模式”在實踐探索中牢牢抓住了居民區黨組織這個牛鼻子，通過組織覆蓋和黨建指導，通過居民區黨組織、居委會、業主委員會、物業服務企業成員交叉任職，通過街鎮職能部門工作人員在居民區黨組織、居委會兼職等方式，提升黨組織的凝聚力，發揮黨組織的領導核心作用。另外，“田園模式”充分發揮黨組織的引領作用，搭建了社區協商議事的平臺，從機制上給社區協同治理提供了良好的支撐。這在一定程度上解決了“小區治理無人牽頭”的問題，不僅發揮了黨組織在基層治理中的引領作用，同時做實了社區的“四位一體”，實現了社區內資源的有效整合和優化。

（四）以“法治、信息化、專業化“為手段，提升社區治理效率

十九大報告提出，加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。首先，在社區治理過程中“田園模式”緊緊抓住了“法治保障”的支撐點，通過法律的抓手建立起了公安職能部門和物業公司之間的聯系，通過法律的手段來推進物業公司依法履職。其次，“田園模式”順應時代的潮流，緊緊抓住了“智能化”的手段，通過公眾微信號的方式保證社區居民的參與權和監督權，在一定程度上彌補了中青年主體參與社區治理的缺失，從而提升社區居民自治的能力和水平；通過GPS定位以及技防、物防設施的升級，加強了治理中的過程監督，提升了社區治理的效率。

另外，“田園模式”以專業化為支撐，強調政府職能部門的專業指導和監管如公安部門對于社區物業安保工作的指導和監管，房管部門對社區物業公司的管理及業委會的指導，司法部門對社區法律相關事宜的專業指導等等。可以說，一對一的專業指導，提高了社區治理的效率，也提升了政府的公信力。

三、上海“田園模式”對于我國社區協同治理的啟示

十九大報告指出，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。我們如何形成這樣的治理體制，就是要充分發揮黨委、政府、社會、公眾等不同主體的作用，落到基層就是要實現社區協同治理。如何實現社區協同治理，筆者認為可以借鑒上海“田園模式”探索的路徑在理念轉變、需求導向、黨組織的引領等方面做深入研究。

（一）理念轉變是實現社區協同治理的邏輯起點

在社區協同治理過程中，很重要的一點就是價值理念的引領。在我們當前多元價值沖撞的時代，我們的社區治理，也呈現了不同的價值理念，這主要體現為兩種情況。一種是把社區治理等同于政府包辦，把政府定位為全能政府、包辦政府。第二種是推行社區完全自治的理念，把政府完全置身事外。在這兩種理念的主導下，我國當前社區治理過程中出現了政府統得太死和管得太少的兩種極端，政府統的太死影響了社區的活力，而政府管得太少則影響了社區的秩序。如何實現社區既有序又有活力，很重要的一點就是我們政府要定位好自己的角色，這個過程這就是要學會調整治理理念。這其中就可以借鑒“田園模式”對于政府角色的定位。“田園模式”對“政府角色”的定位，其首先承認了一個事實即政府是有限政府，政府的資源是有限的，很多時候政府做不了主，也托不了底。但同時，政府職能部門也不能坐以待斃，而是要主動跨前，通過政府積極協同社會的方式推動問題的積極解決。可以說，這一方面發揮了政府的主導作用，另一方面也發揮了社會的積極作用，這樣的做法也非常符合我們當前的國情。所以，實現社區協同治理，很重要的就是政府要調整好自己的治理理念，定位好自己的角色。

（二）發揮黨的引領作用是社區協同治理的核心

當前社區協同過程中黨組織作用和功能的弱化，導致了社區治理方向的迷失和資源支撐的不足。十九大報告指出，堅持黨對一切工作的領導。那么，在社區協同治理過程中如何發揮黨的引領作用。筆者認為，可以借鑒“田園模式”的一些做法。一是在社區組織架構設置上進一步明確黨組織的地位和作用；二是努力發揮黨員的作用比如通過制度的安排將社區民警、物業公司中的黨員納入居民區黨組織中；三是要向社區黨組織授權。當前社區面臨著嚴重的權責不對等，居民區黨組織面臨著“壓力山大”，卻沒有化解壓力的資源。這就需要街鎮層面向社區黨組織授權如賦予社區黨組織對街鎮相關職能部門的考核評價權，賦予社區黨組織對物業公司資質評定的參與權等等。此外，還要做實黨員雙報到制度。居民區黨組織要做好社區黨員信息庫，通過社區黨員報到的契機，了解黨員的信息，不斷挖掘社區黨員的潛在資源，同時賦予社區黨組織對于在職黨員的評價權。

（三）需求導向是調動社區主體參與內生動力的關鍵點

當前社區治理過程中，普遍面臨著社區主體參與不足的問題。習總書記在十九大報告中指出，全黨必須牢記，為什么人的問題，是檢驗一個政黨、一個政權性質的試金石。這其實是告訴了我們社會治理的價值導向，要把我們人民放在首位，把我們老百姓的真正需求放在首位。所以，我們做社區治理工作，首先要弄清楚老百姓的真正需求是什么。其次，我們要找準社區主體的共同需求，通過共同需求來激發社區協同治理的內生動力，像“田園模式”的順利推行，很重要的一點就是找準了社區主體的共同需求即安全需求。在這個過程中，我們需要充分注意兩點，一是要暢通主體需求表達的渠道，通過問卷調查、深入訪談、微信公眾號等方式暢通需求表達的渠道；二是要針對需求做好研究分析工作，尤其是做好需求分析，找出共性需求。所以，社區治理過程中，要努力摸清社區主體的需求，并在此基礎上找到大多數群體的共同需求，這是實現社區協同治理的重要前提。

（四）依法實現專業化治理是實現社區協同治理的重要手段

當前社區治理過程中普遍面臨著物業監管難、業委會資金監管難、社會組織規范難等問題，除了部分法律制度的缺乏，更為重要的是缺乏專業的監管和指導。所以，依法實現專業化治理是實現社區協同治理的重要手段。“田園模式”中公安部門對于物業公司安保工作的指導和監管，不僅通過法律的手段在公安和物業之間建立合法的聯系，更重要的是實現了專業對口的指導和監管，這是我們社區協同治理過程中可以借鑒的。在社區協同治理過程中，如何依法實現專業化治理，一是要充分發揮政府職能部門如房管、公安、司法等部門等在社區治理中的專業指導作用。二是要發揮專業組織的作用，黨的十九大報告提出“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”這其實也是強調了社會組織的作用。如何發揮社會組織在社區治理中的專業性，這是我們當前社區協同治理過程中急需探索的。三是要發揮好社區治理中專業人士的作用，比如社會工作者、律師、審計人員等等。

（五）信息化治理是實現社區協同治理的重要途徑

面對社區治理過程中的主體互動不暢以及治理效率不高的問題，信息化給社區協同治理提供了很好的支撐。“田園模式”在推進的過程中，就很好地利用了信息化的手段，比如采用了GPS定位、社區微信公眾號等等。筆者認為，在社區協同治理過程中，我們也可以充分借鑒這些手段，一是充分發揮信息化所帶來的共享功能，通過共享功能實現社區不同主體的及時溝通以及資源的有效整合。二是充分發揮信息化的過程管理功能，通過諸如GPS定位、數據倒查等功能進一步加強過程治理，從而提升社區協同治理的效率。三是充分發揮信息化服務管理的功能，尤其是發揮數據為管理服務的作用，通過數據分析、數據預判及時給社區治理提供解決方案，努力解決數據和管理兩張皮的現象。

參考文獻

[1] 徐中振.草根社群如何成為社區治理要素[N].解放日報，20140904，11.

[2] 蔡冬峻.和諧社區治理中的政府角色轉變[J].中共中央黨校學報，2010，2.

[3] 楊君，徐選國，徐永祥.邁向服務型社區治理：整體性治理與社會再組織化[J].中國農業大學學報，2015，3.

[4] 馬西恒.建設睦鄰點 探索社區建設新思路[J].科學發展，2012，8.

[5] 藺豐奇，李穎慧.論城市社區協同治理的制度建設——基于社會學制度主義的分析視角[J].行政科學論壇，2014，3.

基金項目：上海市黨校系統課題《政府主導下的社區協同治理機制研究——基于閔行區的案例比較》階段性成果。

作者簡介：秦歡歡（1985- ），女，漢族，浙江平陽人，中共上海市閔行區委黨校，講師，碩士研究生，研究方向：社會治理。