“多縣一行”助力村鎮銀行回歸本源

王朋飛 周立

近期，銀保監會啟動首批“多縣一行”制村鎮銀行試點?！岸嗫h一行”制村鎮銀行模式，具體是指在中西部和老少邊窮地區特別是國定貧困縣相對集中的區域，在同一省份內相鄰的多個縣（市、旗）中選擇1個縣（市、旗）設立1家村鎮銀行，并在其鄰近的縣（市、旗）設立支行。其主要目的是加大對中西部和老少邊窮地區的金融資源投入，解決欠發達地區單獨組建村鎮銀行法人無法實現商業可持續經營的突出困難，提高金融服務的覆蓋面和可得性。此次政策是適時調整，也是針對性調整，更是助力國家鄉村振興和精準扶貧發展的戰略調整，既突出村鎮銀行服務“農、小”、服務縣鄉鎮的設立初衷，也體現村鎮銀行發展商業性和公共性的統一，為村鎮銀行未來發展指明方向。

村鎮銀行發展面臨諸多挑戰

自2006年銀監會（現銀保監會）發布《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，允許產業資本和民間資本到農村地區設立村鎮銀行金融機構以來，監管部門始終按照“立足縣域、立足支農支小”的要求，在監管政策等方面大力支持村鎮銀行的發展。中國銀保監會數據顯示，截至2017年末，村鎮銀行機構數量已達1601家，其中中西部地區機構占比達 65%;已覆蓋全國31個省1247個縣（市、旗），縣域覆蓋率達68%;全國758個國定貧困縣和連片特困地區所轄縣市中，有416個縣市已設立或備案村鎮銀行。經過十余年的發展，隨著農村經濟、銀行業等各類大環境的變化，村鎮銀行在自身發展、監管政策和金融服務等方面也面臨諸多挑戰。

自身發展受到人財物限制。村鎮銀行屬于“后起之秀”，不管是從群眾認可度還是從市場占有率來看，都受到諸多限制。從財務成本看，村鎮銀行受設立時間、知名度、監管政策等因素影響，不能形成規模效應，管理成本高，運行成本同于或者高于其他銀行機構。從資源占有看，村鎮銀行獲客能力差、政府支持薄弱、發展不均衡，規模擴大舉步維艱。

監管政策由主觀支持到客觀限制。村鎮銀行主發起人制度的初衷是為了防范村鎮銀行發生風險，向新設村鎮銀行輸入先進的管理理念和管理人才。然而在運行過程中，出現股權異化、小股東發言權弱、發展戰略高度擬合或者從屬于主發起行而不符合村鎮銀行所處當地發展實際等問題，甚至成為限制某些地區加強農村金融服務的“絆腳石”。此外，主發起行包含各類型銀行機構，雖然在一定程度上促進了村鎮銀行的設立，但由于農村金融消費者受自身金融素養的限制，對銀行機構的認知很大程度上僅限于從名稱來判斷其好壞和可信度，各發起行在下沉農村金融服務的過程中，村鎮銀行名稱“亂花漸欲迷人眼”，大大削弱了村鎮銀行的知名度和認可度。截至2017年末，全國共有5大類型、294家銀行機構作為主發起人發起設立村鎮銀行。其中，5家大型銀行共發起村鎮銀行139家，6家股份制銀行共發起村鎮銀行70家，97家城市商業銀行共發起村鎮銀行459家，184家農村合作金融機構共發起村鎮銀行920家，匯豐銀行等2家外資銀行共發起村鎮銀行13家。

金融服務目標不清晰。村鎮銀行設立形式以股份有限責任公司為主，按照現代公司治理模式進行治理。既然是按照商業銀行模式進行經營，其目的就是追求利潤，與支農支小的高成本、低利潤存在矛盾。數據顯示，商業銀行資本回報率約為15%，而村鎮銀行資本回報率僅為7%。由于村鎮銀行盈利低、業務規模小，一些主發起行及民營資本經營村鎮銀行的積極性正逐漸降低，不少民間資本想從村鎮銀行撤資。也有一些村鎮銀行為追求自身規模發展和利潤，拋棄“農、小”等成本高、收益少的客戶群體，盲目“壘大戶”。據公開資料顯示，為了追求利潤率，有些村鎮銀行甚至沒有支農支小金融產品，在村鎮銀行貸款的農民很少，大部分貸款客戶為有正式工作的職工或企業。金融服務對象的錯位，不僅僅導致現有村鎮銀行逐漸偏離政策目標，也導致村鎮銀行的發展速度減緩。從目前發展形勢來看，有條件設立村鎮銀行的縣級地區基本已實現全覆蓋，尚未實現覆蓋的縣級地區大多為經濟欠發達地區或貧困地區，各發起行沒有設立村鎮銀行的意愿。難以在貧困地區設立村鎮銀行是村鎮銀行發展中的短板，而貧困地區的村鎮銀行難以有效地服務貧困群體是村鎮銀行發展短板中的短板。部分監管政策已經不能適應新時代下鄉村發展戰略和精準扶貧戰略的需要。

“多縣一行”提供發展新機遇

銀保監會啟動村鎮銀行“多縣一行”監管政策試點，是針對村鎮銀行面臨的諸多挑戰提出的具有重要意義的監管政策。

有助于村鎮銀行更好發揮商業作用。此次政策調整之前，出于防范風險考慮，村鎮銀行需要由一家合格發起行發起設立，實行“一縣一行”制，不允許跨區域發展業務。但在具體的執行過程中，在欠發達地區，由于金融環境等因素制約，村鎮銀行設立一級法人機構的做法難以具備商業可持續性，按照相同監管標準和成本收益分析，經營難免負重前行，壓力大、成本高，導致村鎮銀行自保性強，開展支農支小金融服務的實際執行力差。此次政策調整允許在試點地區實行“多縣一行”制，有助于村鎮銀行降低運行成本，吸收其他商業銀行經驗，促進縣、鄉、鎮三級金融資源的合理競爭，為村鎮銀行的商業可持續性提供有力支撐。

有助于村鎮銀行更好發揮金融資源的公共性。在鄉村振興戰略中，持續提高農民收入，逐步改善農村消費環境，進一步釋放農村消費潛力，不斷改善農村居民消費質量，更好地滿足他們日益增長的美好生活需要，提升農民消費的獲得感、幸福感和安全感，銀行業尤其是村鎮銀行的作用不可或缺。村鎮銀行肩負著連接農村與城市發展的重要使命，是打通金融服務農村最后一公里的重要紐帶，是提升弱勢群體金融可獲得性和實施普惠金融的重要載體。村鎮銀行可依據本次政策調整，憑借“船小好調頭”的優勢，根據支農支小市場定位，加快組織架構和產品創新，切實承擔社會服務責任，發揮“毛細血管”作用，提高服務實體經濟質效。

有助于實現商業性和公共性的統一。商業性是市場在資源配置中發揮基礎性作用的重要體現，只有堅持和維護好商業性，才能保證村鎮銀行的可持續發展。公共性是村鎮銀行設立重要目的之一，村鎮銀行不僅不能丟棄支農支小的市場定位，更要不忘初心，堅守主業，承擔其應有的社會責任。

政策執行中的挑戰與對策

正確處理市場和政府的關系。村鎮銀行大多設在縣及以下，縣域經濟中政府的影響力較大，村鎮銀行雖然采用現代化的公司治理模式，但在運行過程中，由于存、貸、匯基礎業務仍占據其主要部分，公共財政和公共投資成為村鎮銀行競相爭取的低成本、低風險、高利潤客戶來源。同時，村鎮銀行在擴大知名度和認可度上，也需要縣級政府的扶持。目前，縣級政府設立村鎮銀行分支機構的意愿遠遠低于設立法人機構的意愿，稅收優惠和業務支持的力度較低，影響政策實施的效果。

設置管理行動態調整計劃。由于受區域面積、產業結構、企業數量以及上級政策扶持等多種因素的影響，縣域經濟具有很大的波動性和不可預測性。“多縣一行”制下，管理行所在的經濟發展較好縣域和分支行所在的欠發達縣域可能在短時間內難以實現經濟總量趨同。地方政府可能會對同級別的管理行設置提出異議，出于稅收收入、政績考核等方面的考慮，可能出現爭奪管理行的情況，影響分支行的發展。因此，應設置合理的管理行動態調整計劃。

防范區域性金融風險。由于“多縣一行”制主要在中西部相鄰縣域開展，相鄰縣域的經濟具有很大相似性，受群眾的金融素養、對村鎮銀行的認可度等因素的影響，極易出現因信譽風險、流動性風險引發的擠兌行為，導致區域性金融風險。在政策執行過程中，應重點防范區域性金融風險。

發揮管理行的引導作用。管理行制度與發起行制度的主要區別在于管理權限。發起行主要是股權控制，以制度上、理念上的管理為主，而管理行則要對存款、貸款等具體業務進行干預。“多縣一行”制類似于“總行—分行”模式，要防止分支機構惡性競爭和“抽水機”效應，導致資本流出貧困地區。金融監管部門應出臺監管細則，使村鎮銀行不僅注重物理網點覆蓋率的提高，更注重服務重心的下沉，深耕縣域金融市場，專注基礎金融服務，切實堅守支農支小的戰略定位，為所在地提供實實在在的金融服務。

村鎮銀行是現代化銀行體系的重要組成部分，有關部門需進一步關心、支持和引領村鎮銀行的發展，為其創造良好的營商環境，將其打造成支農支小的一道靚麗風景線。

（本研究得到中國人民大學科學研究基金研究品牌計劃[15XNI009]“建設農村普惠金融體系研究”支持）

（作者單位：遼寧大學經濟學院，中國人民大學農業與農村發展學院）