完善法規 推進街道人大工委建設

上海人大研究會第五課題研究小組

街道人大工委的建立，是創新發展中國特色社會主義政治制度的實踐探索，是基層政權建設的重要支撐。2016年，上海在街道設立人大工作委員會，已運作兩年多。各區人大常委會貫徹落實中央、市委和市人大常委會有關文件精神要求，各街道人大工委積極履職，總體運行良好，同時，由于設立街道人大工委工作尚處于探索起步階段，工作關系與工作職責需要進一步明確，工作機制和工作方法需要進一步完善，代表的履職效能需要進一步提升，特別是街道人大工委的職能定位、機構設置、人員配備等還存在需要盡快解決的問題。

產生這些問題的原因，主要是基層在執行法律規定時，缺少程序性、操作性的具體條例。街道人大工委的法律定位主要是依據2016年4月21日通過的《上海市人大常委員會關于區縣和鄉鎮人民代表大會工作的若干規定》中的第13條。在實施過程中，各區普遍認為，這些規定比較原則，在履行有關工作職能時，有時感到無法可依、無章可循，會產生一些困惑。為更好適應人大工作新形勢新特點，積極回應基層人大的迫切要求，建議市人大盡快出臺統一規范可操作的實施條例，從立法層面明確街道人大工作的職責、程序、形式、方法，破解實踐中的難題和瓶頸，推進街道人大工委職能作用發揮。

一、進一步完善區人大常委會對街道人大工委的有效領導機制

街道人大工委是區人大常委會設立在街道地區的工作機構，不同于區人大及其常委會在機關層面設立的辦事機構和工作機構，其顯著特點為基層性、區域性、綜合性。在區人大與街道人大工委兩個層面同步建立和完善自上而下的相關機制，加強區人大常委會對街道人大工委的有效領導，從而發揮好上下優勢，加強協調配合，做好各項工作。

1、進一步明確區人大常委會的領導職責，健全其對街道人大工委的領導和指導機制，健全區人大及其常委會各工作機構、辦事機構與街道人大工委的配套和對接機制，推動區人大常委會實施有效領導。健全日常運行對接機制，包括：區人大常委會工作部署配套實施機制;各區人大專委會、區人大常委會工委與街道人大工委協作聯動機制;同時，還要求區人大常委會建立與各街道黨工委的聯系溝通、協調配合等機制，以加強工作上的整合銜接。

2、為完善上下銜接工作，進一步健全街道人大工委接受區人大領導，工作上向上對接的機制。明確職能清單，推動街道人大工作的制度化和規范化。

二、切實明確街道人大工委實施監督職能的職責定位

在街道人大工委各項專屬職責當中，辦理區人大常委會交辦的選舉、視察、調研等工作，經過長期的工作積累，已經有了相對成熟的操作規范和工作基礎，運行也比較順暢，但如何辦理區人大常委會交辦的監督工作，是最需要厘清并加以細化的職責。建議市人大在制定條例時，充分運用街道人大工委這一架構形式，深化和拓展人大的法律監督、工作監督。根據街道特點，重點明確三個方面：

1、規范“交辦”形式。區人大及常委會向街道人大工委交辦監督任務，既是自上而下的指令安排，又是一定意義上的監督權授受，建議對街道人大工委“交辦”的形式、程序、方式進一步具體、明確。總結借鑒有關區人大的經驗做法，有一些方法比較簡便可行，可供借鑒：

一是“一攬子交辦”。區人大常委會可以通過批準街道人大工委年度工作計劃的方式，完成監督工作的一攬子交辦;

二是“項目化交辦”。可以通過將區街聯動的專項監督工作項目列入區人大常委會工作要點，由區人大常委會統一組織實施，街道人大工委與區人大其它工作機構一樣，落實相關具體工作;

三是“一事一議交辦”。對一些涉及全局性的問題，由區人大常委會根據總體要求，進行監督工作的專項交辦。也可由街道人大工委提請區人大常委會同意，開展對政府某項工作的監督。

2、明確監督內容。建議將區人大常委會交辦的主要任務明晰列出，包括協助調研法律法規在本轄區貫徹執行情況，聽取立法建議;推進本轄區財政預算的編制和執行;推進政府民生實事項目在本轄區的實施;檢查區里重大調研課題在本轄區的推進情況;組織代表圍繞基層社會治理、基層民主法治建設、人民群眾普遍關注的熱點難點問題等，開展調查研究，提出建議、批評和意見，等等。

3、突出工作重點。街道人大工委具有地區工作優勢，政府各部門的工作成效，必然會在街道社區得到清晰反映，因此，從全局工作出發，協助區人大常委會深入了解和監督一府一委兩院在地區的工作狀況，對政府機關派駐街道的工作機構的工作進行監督，應是街道人大工委實施監督職責的重點。這樣，有助于與區人大專委會、區人大常委會工委的工作形成互補，有助于人大監督的縱向延伸和橫向覆蓋。

三、進一步加強街道人大工委的組織建設

街道人大工委的機構設置和人員配置，是連續兩年調研中各區人大和街道黨工委反映最為集中的問題之一。建議對以下兩個方面加以明確：

1、街道人大工委下設正科級的辦公室（原街道人大聯絡室設有正科級的辦公室），便于對內工作協調，對外交流工作。配辦公室主任1名，專崗專用，由街道黨工委任命，報區人大常委會備案;

2、街道人大工委專職副主任專崗專用，同時應提名為區人大代表候選人，便于為代表組活動提供更細致周到的服務保障。不是街道黨工委委員的專職副主任，應當列席街道黨工委會議，便于了解街道工作全局，更好推動街道人大工委工作。

四、進一步深化街道人大工委對代表的服務保障，密切代表與選民的聯系

街道人大工委的主要任務是為代表履職提供服務保障。《上海市人大常委員會關于區縣和鄉鎮人民代表大會工作的若干規定》及市人大關于完善代表聯系人民群眾制度的有關意見出臺以來，全市街道人大工委服務保障水平都有明顯提升。建議從立法的完整性和進一步推進工作的角度出發，制定條例時進一步強調服務保障工作的重要性，指導街道人大工委深化對代表履職的服務和支撐，激發代表履職活力。

1、進一步健全服務保障機制，為提高代表履職效能創造良好條件。明確規定街道人大工委是健全和落實各項制度的責任主體，完善相關督查考核機制，推動健全和落實各項制度。

2、健全代表深入選區制度，密切代表與選民的聯系。代表深入選區聯系選民活動，每年不少于兩次。通過代表走訪、座談、視察、調研、設立代表信箱或電子郵件等多種方式聯系社區，了解基層情況，聽取基層單位和人民群眾的意見和要求。

3、反映民意，暢通群眾關注問題的反映渠道。在區人大常委會的安排下，組織代表對本轄區內人民群眾普遍關心的“熱點” “難點”等問題進行調研、視察或評議，并將有關意見和建議向區人大常委會匯報和向有關部門反映。接待、反映和受理代表和人民群眾的來信來訪，協助區人大常委會信訪工作機構做好有關聯系協調、督促辦理、宣傳說服工作。

4、健全激勵和與約束監督機制。按照法律規定，人大代表在享受權利的同時，必須切實履行好相應的義務。建議市人大在制定條例時，要求各區進一步完善和落實代表履職通報制度、代表述職評議制度、代表履職登記制度、代表考核制度等，特別是根據《上海市人大常委員會關于區縣和鄉鎮人民代表大會工作的若干規定》第13條規定，街道人大工委必須“做好本街道轄區內的市、區人民代表大會代表履職登記工作”。建議在制定條例時，將一整套代表履職登記制度（內容、程序、方法、要求、范式等）予以專章表述。明確具體實施辦法，統一登記表式。

五、加強基礎建設，做好保障工作

推動街道人大工委充分發揮職能作用，除了加強法律保障、代表權利保障外，還離不開物質基礎保障。建議市人大在制定條例時予以進一步明確。

1、代表履職的經費保障。市人大雖有使用管理規定，但過于原則，缺乏有章可循的操作性，不少街道人大工委出現不敢用、不會用的現象，以致造成經費空置狀況。建議立法明確街道人大工委經費標準，列入街道財政預算。細化代表活動經費的使用管理，規范經費使用范圍，如：用于街道人大工委履行職責、加強自身建設、建設運行代表活動場地等費用;組織轄區內各級人大代表視察、考察、專題調研和集中培訓等費用;為代表訂閱、購買與代表履職有關的報刊雜志和學習資料支出的費用;代表生日慰問、探視慰問生病住院代表等特殊情況的費用;街道人大工委日常辦公費用，等等，指導街道人大工委依法合規用好人大工作經費。

2、代表活動陣地保障。近年來，各區人大紛紛推進街鎮人大代表之家、居民區人大代表聯系點等代表履職陣地的建設，成效有目共睹。但現有法律法規和文件對代表活動陣地建設沒有相應具體規定，各區各街道自行探索，發展不平衡。建議立法明確，從有利于深入開展街道人大工委工作和兼顧區情、街情出發，各區人大應統一建設代表活動場所，明確功能定位，統一標牌、標識制式，因地制宜地解決場所問題，使各類代表活動陣地真正發揮作用。