金融監(jiān)管的英美經(jīng)驗(yàn)

李達(dá) 劉勇

監(jiān)管機(jī)構(gòu)希望維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，因此監(jiān)管模式如何設(shè)計(jì)非常重要。然而，無(wú)論是采用哪種金融監(jiān)管模式，都無(wú)法預(yù)料金融科技在近年來(lái)的迅猛發(fā)展及其帶來(lái)的沖擊。2019年兩會(huì)期間，人大代表、中國(guó)人民銀行金融穩(wěn)定局局長(zhǎng)王景武建議試點(diǎn)推進(jìn)“監(jiān)管沙盒”機(jī)制，同時(shí)肯定了金融科技對(duì)于提升金融服務(wù)質(zhì)量、促進(jìn)金融創(chuàng)新發(fā)揮的重要作用。人大代表、北京市人大常委會(huì)副主任閆傲霜?jiǎng)t向大會(huì)提交了《關(guān)于加強(qiáng)金融監(jiān)管立法的建議》，建議從法律層面賦予地方政府金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控立法權(quán)。他指出因?yàn)榉梢罁?jù)的不足，地方政府對(duì)一些明知有風(fēng)險(xiǎn)或可能存在非法金融活動(dòng)的行為無(wú)法及時(shí)有效的制止，缺乏監(jiān)管權(quán)限而無(wú)法對(duì)監(jiān)管對(duì)象形成約束。全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希則認(rèn)為可以通過(guò)金融科技解決中小企業(yè)融資難和融資貴的難題。

上述情況說(shuō)明金融科技已經(jīng)深入到經(jīng)濟(jì)生活之中，我們能否對(duì)其進(jìn)行很好的監(jiān)管直接關(guān)系到后續(xù)是否會(huì)出現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)金融這樣的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上在互聯(lián)網(wǎng)金融專項(xiàng)整治過(guò)程中，監(jiān)管取向也在不斷變化。正如中國(guó)社科院金融研究所法與金融研究室副主任尹振濤所言，互聯(lián)網(wǎng)金融專項(xiàng)整治是一種運(yùn)動(dòng)式的監(jiān)管方式，并非一個(gè)長(zhǎng)效化的機(jī)制。一是補(bǔ)充之前的監(jiān)管漏洞和空白;二是監(jiān)管在逐漸加強(qiáng)，行業(yè)在摸索的同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也在摸索如何更好地管理互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域。

金融科技不僅包含之前的點(diǎn)到點(diǎn)技術(shù)，更包含了大數(shù)據(jù)、分布式賬本、人工智能、云計(jì)算等重要領(lǐng)域，對(duì)金融機(jī)構(gòu)本身及其業(yè)務(wù)的沖擊遠(yuǎn)比互聯(lián)網(wǎng)金融帶來(lái)的沖擊更大，如果我們的監(jiān)管思路還停留在現(xiàn)有階段，或者只是引入一些類似“監(jiān)管沙盒”這類的舶來(lái)品，而不能從根本上理解并將其植根于我國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)管環(huán)境，那么其帶來(lái)的危機(jī)爆發(fā)或許會(huì)帶來(lái)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

此外，后續(xù)隨著技術(shù)進(jìn)步，會(huì)不斷出現(xiàn)金融科技之類的技術(shù)，沖擊金融的方方面面，那么如何應(yīng)對(duì)類似金融科技這樣的技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)沖擊呢？ 這需要金融監(jiān)管模式具有普適性和拓展性，普適性要求對(duì)于“萬(wàn)變不離其宗”的金融產(chǎn)品能夠通過(guò)表象而明白其監(jiān)管歸屬，拓展性要求對(duì)于新的邊緣結(jié)合的創(chuàng)新能夠讓監(jiān)管模式有相應(yīng)的變化而將其納入監(jiān)管體系。

英美金融監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)

目前英美的監(jiān)管體系存在典型的特征，并且兩者并不相同， 但是就監(jiān)管效果看，兩者在普適性和拓展性方面都能滿足應(yīng)對(duì)金融科技沖擊的挑戰(zhàn)。

英國(guó)目前是典型的“雙峰”體制，即“一峰”監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管，維護(hù)金融體系的穩(wěn)定和金融組織的平穩(wěn)運(yùn)行， “一峰”負(fù)責(zé)行為監(jiān)管，推動(dòng)金融市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。隸屬于英格蘭銀行的金融政策委員會(huì)（FPC）和審慎監(jiān)管局（PRA）分別履行宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管職能;金融行為監(jiān)管局（FCA）取代金融服務(wù)管理局（FSA），負(fù)責(zé)監(jiān)管所有金融服務(wù)行為;審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA） 接受金融政策委員會(huì)（FPC）的指導(dǎo)建議。

美國(guó)的金融監(jiān)管設(shè)計(jì)更多依賴與法律體系而不是頂層設(shè)計(jì)。美聯(lián)儲(chǔ)擁有諸多監(jiān)管職能，對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)均有監(jiān)管;金融穩(wěn)定委員會(huì)負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，著重解決金融機(jī)構(gòu)之間的發(fā)展與協(xié)調(diào)問題，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的穩(wěn)定性;聯(lián)邦保險(xiǎn)辦公室，加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)公司的監(jiān)管。此外還有證券交易委員會(huì)（SEC） 負(fù)責(zé)對(duì)所有涉及證券業(yè)務(wù)的監(jiān)管。美國(guó)監(jiān)管的特點(diǎn)不是以機(jī)構(gòu)為核心，而是以法律為核心。監(jiān)管本身也不是一直嚴(yán)苛，而是著眼于實(shí)際情況可緊可松，例如2017年2月美國(guó)就簡(jiǎn)化了《華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》，2018年形成新的《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、放松監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)法》。

英美金融監(jiān)管模式設(shè)計(jì)的邏輯

英美兩種不同監(jiān)管模式來(lái)源于兩種不同的監(jiān)管理念，現(xiàn)有的監(jiān)管體系實(shí)際上是這兩種理念的不斷更新，一種是羅伯特莫頓1995年提出的功能性監(jiān)管，另一種是邁克泰勒同年提出來(lái)的雙峰監(jiān)管。莫頓的監(jiān)管理念源于兩點(diǎn)，一是金融功能比金融機(jī)構(gòu)更加穩(wěn)定，金融本質(zhì)變化較少并且不受地理政治等影響;二是競(jìng)爭(zhēng)本身會(huì)使得金融機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)不斷變化以提升效率應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)。泰勒的雙峰監(jiān)管模式則是基于央行在保護(hù)金融系統(tǒng)和保護(hù)消費(fèi)者利益時(shí)有“利益沖突”，同時(shí)非銀行金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)和銀行同等重要。這兩種不同的監(jiān)管理念其實(shí)體現(xiàn)了金融監(jiān)管變革的兩個(gè)維度，一是法律體系的變化，二是監(jiān)管模式的變化。

美國(guó)的監(jiān)管方式并沒有以追求創(chuàng)新的監(jiān)管模式為主，而是在修改法律體系的基礎(chǔ)上按照功能性進(jìn)行監(jiān)管，只是沒有原來(lái)那樣強(qiáng)調(diào)分業(yè)經(jīng)營(yíng)分業(yè)監(jiān)管。而英國(guó)對(duì)于監(jiān)管的變革多看重監(jiān)管模式，因此才在2008年金融危機(jī)之后才陸續(xù)推出《銀行法》和《金融服務(wù)法案》。雖然這兩種監(jiān)管模式的形式不同，但是落腳點(diǎn)都是一致的，即防范金融風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。早在1998年波特等人就證明了普通法國(guó)家（美國(guó)、英國(guó)）給予投資者的法律保護(hù)高于民法國(guó)家（德國(guó)、法國(guó)、北歐國(guó)家）。

功能監(jiān)管更能抓住金融產(chǎn)品的本質(zhì)，在法律定義清晰的情形下，具有非常強(qiáng)的操作性，并且金融本質(zhì)不會(huì)隨著時(shí)間和產(chǎn)品形態(tài)的變化而變化，因此更能保持穩(wěn)定。例如，美國(guó)證券交易委員會(huì)2018年11月8日公布了對(duì)EtherDelta創(chuàng)始人Zachary Coburn的處罰決定，EtherDelta是ERC20代幣線上交易平臺(tái)，Coburn被控在該平臺(tái)上進(jìn)行未注冊(cè)的國(guó)家證券交易。Coburn同意該調(diào)查并支付30萬(wàn)美元的賠償金加上13，000美元的判決前利息和75，000 美元的罰款。這是美國(guó)應(yīng)對(duì)金融科技沖擊的典型例子。

雙峰監(jiān)管很好的解決了監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融機(jī)構(gòu)保護(hù)和對(duì)消費(fèi)者保護(hù)之間的沖突，并且在對(duì)消費(fèi)者保護(hù)上面出現(xiàn)了重大創(chuàng)新，即“監(jiān)管沙盒”。這也是雙峰監(jiān)管國(guó)家對(duì)于金融科技沖擊的應(yīng)對(duì)措施。監(jiān)管沙盒一方面讓所有金融科技企業(yè)都可以存活，而不需要考慮是否與現(xiàn)有法律沖突問題，另一方面又將其對(duì)經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)者的沖擊限制在特定的范圍內(nèi)，達(dá)到試驗(yàn)?zāi)康?，而不?huì)因?yàn)闆]有預(yù)料到的風(fēng)險(xiǎn)使得消費(fèi)者遭受巨大損失，形成對(duì)整個(gè)金融系統(tǒng)造成沖擊。

我國(guó)監(jiān)管模式的頂層設(shè)計(jì)

我國(guó)的監(jiān)管正趨向于準(zhǔn)“雙峰”體制。監(jiān)管體系的重大變革在于2017年成立的國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“金穩(wěn)會(huì)”），金穩(wěn)會(huì)是國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定與發(fā)展的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)了“協(xié)調(diào)統(tǒng)籌金融監(jiān)管重大事項(xiàng)”等重要職責(zé)。2018年初又合并了銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)，并且將原銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)具有的制定金融監(jiān)管法律法規(guī)草案之職權(quán)劃歸中國(guó)人民銀行。加上成立于2012年的原一行三會(huì)的金融消費(fèi)者保護(hù)局，我國(guó)的目前的監(jiān)管已經(jīng)是準(zhǔn)雙峰體系了。然而，就監(jiān)管目的而言，我們對(duì)于消費(fèi)者保護(hù)的力度明顯有沒有對(duì)金融穩(wěn)定的維護(hù)力度強(qiáng)，這從機(jī)構(gòu)上沒有看到相應(yīng)的可以和金穩(wěn)會(huì)或者央行職責(zé)相媲美的機(jī)構(gòu)得到驗(yàn)證。

我國(guó)金融監(jiān)管模式的可能問題與改進(jìn)建議

在現(xiàn)有類似“雙峰監(jiān)管”模式下，我們認(rèn)為架構(gòu)本身的并不會(huì)必然決定監(jiān)管效果，因?yàn)楸O(jiān)管理念的落地需要微觀基礎(chǔ)的支撐。我們之所以沒有辦法在新生事物出現(xiàn)之際直接將其納入監(jiān)管，或者按照我們經(jīng)濟(jì)特區(qū)的方式提出“監(jiān)管沙盒”，就在于我們對(duì)于金融監(jiān)管本身的認(rèn)識(shí)還沒有到位，并且我們的法律對(duì)于某些概念的定義不夠具體，也沒有抓住事務(wù)的本質(zhì)，因此無(wú)法適用于本質(zhì)相同而形式不同的金融產(chǎn)品。

第一，金穩(wěn)會(huì)作為統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，自然負(fù)責(zé)全局，如果不能讓金融消費(fèi)者保護(hù)局與央行職能相對(duì)獨(dú)立的話，意味著對(duì)于消費(fèi)者保護(hù)依然沒有得到足夠重視。而雙峰監(jiān)管本身就是基于對(duì)消費(fèi)者保護(hù)而區(qū)分的，如果消費(fèi)者保護(hù)不能提到和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)齊平的地步，那么雙峰監(jiān)管不過(guò)是流于形式。因此我們建議在看重金融機(jī)構(gòu)的利益和防范金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，把消費(fèi)者利益放到同樣高度，只有保護(hù)消費(fèi)者才是應(yīng)有之義。

第二，我國(guó)現(xiàn)有法律對(duì)于金融事務(wù)的定義是不完整的，并沒有抓住金融的本質(zhì)，例如國(guó)內(nèi)證券法對(duì)于證券的定義和美國(guó)證券法對(duì)于證券的定義，就可以看出來(lái)我們對(duì)于什么是證券的認(rèn)識(shí)還處在非常低級(jí)的狀態(tài)，因此無(wú)論后續(xù)是否調(diào)整監(jiān)管框架，或者更換監(jiān)管方式，都需要不斷完善和細(xì)化現(xiàn)有法律，尤其是對(duì)金融事務(wù)的詳細(xì)完備的定義，這樣才能讓我們的監(jiān)管適合我國(guó)國(guó)情，否則監(jiān)管模式的不斷變革只會(huì)讓經(jīng)濟(jì)行為人更加無(wú)所適從，甚至阻撓技術(shù)進(jìn)步。簡(jiǎn)而言之，忽略法律基本定義和完善，一味追求頂層設(shè)計(jì)，必然是舍本逐末，再好的監(jiān)管理念也無(wú)法具體落地。

第三，我們很早就開始“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”的試驗(yàn)，但是“監(jiān)管沙盒”這樣的監(jiān)管創(chuàng)新卻不是我們先提出來(lái)的。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于很多創(chuàng)新要么不知所措，一味放縱，要不直接封殺，不給任何機(jī)會(huì)。如果我們能夠建立類似“監(jiān)管沙盒”這樣的對(duì)于創(chuàng)新容忍機(jī)制，一方面可以鼓勵(lì)創(chuàng)新，另一方面又不會(huì)造成嚴(yán)重后果的“試驗(yàn)田”，無(wú)疑可以一方面讓新的技術(shù)應(yīng)用不受到干擾，讓現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)能夠大膽采用降低成本提升效率，另一方面可以在該技術(shù)應(yīng)用之初就能夠判斷其業(yè)務(wù)類別以及監(jiān)管歸屬，不會(huì)出現(xiàn)多頭監(jiān)管或者無(wú)人監(jiān)管的狀態(tài)，也不會(huì)因?yàn)槿魏涡录夹g(shù)的出現(xiàn)而出現(xiàn)“兼容性”問題，從而降低政策未知風(fēng)險(xiǎn)，可以讓市場(chǎng)對(duì)于監(jiān)管形成良好預(yù)期，保證新興技術(shù)以及投資能夠平穩(wěn)發(fā)展。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所中關(guān)村互聯(lián)網(wǎng)金融研院）