我與《民主與法制》的40年（上）參與《民主與法制》司法體制改革重大選題二三事

羅書平

看到貴刊“我和《民主與法制》”征文啟事，我想，無論如何我都應該寫一篇文章！

作為一個既是讀者又是作者甚至還是“兼職編輯”（偶爾奉命為編輯部組稿）老人，畢竟見證了這本以宣傳“民主與法制”為己任的期刊從40年前誕生到成長、壯大的全過程！

40年前（1979年），我在四川省鄰水縣人民法院做書記員已經有兩年的“院齡”了。一天，剛從縣委調任縣法院院長的甘沛國參加省法院組織的培訓回來，給了一本雜志要我“好好學習”！記得當時文質彬彬的甘院長指著雜志封面說了一句，這本雜志（民主與法制）“五個字就把封面占完了——也好，醒目，記得住！”

確實記住了，而且放不下。

那時，我雖然只是個“書記員”，但當時辦理案件基本上都不開庭審理，更少公開審理，出庭記錄的“本職工作”并不多，更多的是按照縣法院辦公室主任的安排謄抄或撰寫工作報告、法院簡報、通訊報道等。因此，在新中國成立30年來不僅沒有法律，甚至連法學報刊書籍都像“大熊貓”一樣珍稀的年代，居然有了一本專門宣傳“民主與法制”的刊物，那可是“相當的珍貴”，自然是如獲至寶！

在嚴格按照院長指示“好好學習”的同時，我也開始摹仿上面的文章依葫蘆畫瓢寫“豆腐塊”，其間還不時參加編輯部組織的征文活動，35年前收到的編輯同志給我親筆回信珍藏至今。久而久之就產生了如同“老朋友”般的感覺，而且這種感覺延續到劉桂明同志由《法律與生活》編輯、《中國律師》總編輯調任《民主與法制》社任總編輯后，更是與日俱增。以至于在當前新媒體層出不窮、紙媒體日薄西山的今天還愿意在這份耕耘了40年仍不忘初心、砥礪前行的傳統刊物“點贊”！

至今，我為這本雜志上到底投了多少稿件？刊登了多少？已經記不清了，但近年來雜志圍繞國家全面深化司法體制改革和全面推進依法治國基本方略建設所組織的重大課題的討論，幾乎我都應邀參加或主動參加，相繼發表了內容涉及有關最高法院新中國成立初期的“六大分院”與巡回法庭的誕生、如何設立跨行政區法院、超期羈押的破解與看守所的體制改革、裁判文書改革的現狀與發展趨勢、聶樹斌案件的文章。

值此貴刊“四十周年”華誕之際，對這些文字進行盤點和回顧，我想，無論對于個人、雜志社乃至推進法治中國建設都具有“承上啟下”“繼往開來”的意義。

35年前編輯給作者的回信

從“六大分院”到“巡回法庭”

參與2014年下半年《民主與法制》組織的“巡回法庭猜想”選題不久，就傳來中央的決定：在設立深圳、沈陽兩個巡回法庭的基礎上，再增設南京、鄭州、重慶、西安四個巡回法庭！緊接著，最高人民法院傳出信息：新增設的四個巡回法庭將于近期掛牌！

也許是編者認為我在之前“猜想”中《那些年，最高法院曾經的“六大分院”》一文還過得去，很快，就接到編輯部稿約，希望再次為“巡回法庭”選題寫一篇。如果說上一篇是對新中國成立初期最高法院設立的“六大分院”的歷史回顧的話，那么，有關“巡回法庭”的話題就應當從兩年來的運行情況入手，圍繞巡回法庭的職責設計和發展趨勢下筆，但無論如何，“六大分院”和“巡回法庭”都是密不可分的。

史料記載，中央人民政府委員會于1949年10月1日任命沈鈞儒為中央人民政府最高人民法院院長后，迅速調配干部建立最高人民法院。可以說，中華人民共和國最高人民法院是與共和國同一天誕生的。

一個月后，“最高人民法院”在原“華北人民法院”的基礎上宣告成立，當日即正式啟用院印。緊接著，最高人民法院相繼在沈陽、西安、上海、武漢、重慶、北京六個行政大區建立東北、西北、華東、中南、西南、華北六個分院。與此同時，許多省級人民法院也陸續在所轄各專區建立了自己的分院。

設置“六大分院”的根據是中央人民政府1951年9月4日公布的《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》。該條例雖然只實施了三年，即被1954年9月21日第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國人民法院組織法》取代，但它除確立了人民法院的性質、組織體系、機構設置和審判制度等重大問題外，特別規定最高人民法院得在各大行政區或其他區域設分院或分庭，在所轄區域內執行最高人民法院的職務，從而成為新中國成立以后設立最高人民法院分院的法律依據。

《人民法院暫行組織條例》還規定：最高人民法院分院、分庭受最高人民法院的領導和監督，在其所轄區域內領導并監督各級人民法院的審判工作；最高人民法院分院、分庭的刑事、民事判決均為終審判決（但重大或疑難的案件應報請最高人民法院審查處理）。直到三年后的一屆全國人大一次會議通過的新中國第一部《人民法院組織法》，取消了“最高人民法院分院（分庭）”的建制。

關于“六大分院”的職權范圍，按1950年5月3日最高人民法院、司法部《關于審級諸問題的批復》，主要體現在兩個方面：

一是明確“六大分院”為“終審機關”。在法院組織法未頒布前，一般案件如對縣（市）法院判決不服時，可向省人民法院或其分院上訴，再不服，可向最高人民法院分院上訴，最高人民法院分院即為終審機關；而對某些重大案件，也可經由省法院、大行政區直屬市院或最高人民法院分院受理。所以對審級要看案件實際情況而定，不必拘泥于“三級三審”制。

二是明確“五大分院”享有死刑復核權。即除設在北京的最高人民法院“華北分院”外，其他五個分院原則上都享有死刑復核權。

正是因為有新中國成立初期“六大分院”的歷史淵源，在最高人民法院正式設立“巡回法庭”之前，部分全國人大代表和專家學者是建議“繼續設立”最高人民法院分院的。最后，最高人民法院根據《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，在《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》中確定“設立最高人民法院巡回法庭”。2014年12月28日，十二屆全國人大常委會第十二次會議任命了最高法院巡回法庭的庭長、副庭長。

關于巡回法庭的職責，按最高人民法院的規定是“受理巡回區內相關案件。……最高人民法院根據有關規定和審判工作需要，可以增設巡回法庭，并調整巡回法庭的巡回區和案件受理范圍。”此外，還分別規定了“巡回法庭是最高人民法院派出的常設審判機構。巡回法庭作出的判決、裁定和決定，是最高人民法院的判決、裁定和決定”；巡回法庭審理或者辦理巡回區內應當由最高人民法院受理的案件有十一類，但不包括有關“知識產權、涉外商事、海事海商、死刑復核、國家賠償、執行案件和最高人民檢察院抗訴的案件”（這些案件“暫由最高人民法院本部審理或者辦理”）。

顯然，從設立巡回法庭之前的最初構想到最后的實際定位，有個逐步變化的過程。而且，最高法院巡回法庭的職責似乎可以用一句話概括：就是辦案！——辦理依法應當由最高法院（本部）受理的案件——旨在緩解最高法院本部長期以來案件過多的壓力。

為此，筆者有理由認為，“最高人民法院巡回法庭”的職責與新中國成立初期的“六大分院”相比不可同日而語。但是有一點卻是相同的，無論是最高法院，還是最高法院的分院抑或是最高法院的巡回法庭，都是一個審級，“分院”和“巡回法庭”作出的裁判，也是“最高法院”的裁判。同時，最高法院分院、巡回法庭與地方法院之間是一種審級關系，也就是上下級關系，同時也應當是監督指導的關系，這是沒有任何疑義的。

問題在于，在幾十年的司法實踐中，地方法院（特別是高級法院）的職責尚包括在審理案件之外，有權對轄區內（中級和基層）法院審判工作中的具體問題制定實施細則或指導意見，特別是在相關司法解釋（主要是刑事司法解釋）中對涉及犯罪數額、量刑情節、危害后果的情形時，往往還會特別作出“各省、自治區、直轄市高級人民法院、人民檢察院可以根據本地區經濟發展狀況，并考慮社會治安狀況，在前款規定的數額幅度內，確定本地區執行的具體數額標準，報最高人民法院、最高人民檢察院批準”的授權性規定，而作為轄區內“地方法院”的上級法院的最高法院“巡回法庭”卻不具有這樣的職責，似乎不合情理，更不利于監督和指導巡回區內地方法院的審判工作。

由于每一巡回法庭所對應的區域必然包括幾個省級行政區（“一巡”轄廣東、廣西、海南三省區，“二巡”轄遼寧、吉林、黑龍江三省），而按最高法院“授權性”司法解釋，這些在同一個巡回區內而不同的高級法院就必然會有若干個司法規范性文件，這樣，在同一個巡回法庭的審判工作中就有一個在適用法律時（包括實體和程序中）如何做到裁判依據的統一和平衡問題。這些問題，在巡回法庭設立之前，都會上報共同的上級法院（最高法院）解決，而在設立巡回法庭之后，自然就應當由巡回法庭統籌解決。

因此，筆者認為，最好的辦法就是以最高法院巡回法庭的名義，在巡回區內按照最高法院制定司法解釋的程序，制定適用于轄區內審判工作有效的司法規范性文件。

（未完待續）