綠色宣城：打造法治生態的綠水青山

本社記者 王健

水是眼波橫，山是眉峰聚。春天的安徽省宣城市旌德縣，群山、古道、河流、花海，構成一幅幅美不勝收的畫卷。

遠眺，山巒起伏，云霧繚繞，秀美如畫，一排排白墻黑瓦的徽派建筑盡收眼底，真是青山粉墻黛瓦，妙不可言。近觀，水清、河暢、岸綠、人美，儼然一座“世外桃源”。

徽水河江心洲上的蝸牛慢城標志后面豎立著一塊巨石，正面鐫刻10個紅色大字：綠水青山就是金山銀山。旌德人自豪地說，這里是全國第一批“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地。

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調“綠水青山就是金山銀山”，黨的十九大更是將“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”寫進了報告。在習近平生態文明思想的指引下，近年來，宣城市各級黨組織和廣大黨員干部自覺踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，護美綠水青山，做大金山銀山，推動宣城大地發生了翻天覆地的變化，書寫了生態文明建設精彩篇章。

凝聚共識 自覺踐行“兩山”理論

宣城是一座有著70萬年人類活動史、2100多年建城史的歷史文化名城，因出產文房四寶之一的宣紙而享譽中外。

“相看兩不厭，只有敬亭山。”從詩仙李白的贊美中足見宣城自然風光之秀麗。今日的宣城，依然隨處可見美麗富饒，卻鮮有人了解，為了這方山清水秀的土地，宣城人付出了怎樣的代價。

歷史上的宣城因為污染問題，吃盡了苦頭。宣城是宣紙的發源地，宣紙的生產地又多集中在涇縣，這里曾經小造紙廠密集，宣紙加工會產生大量的黑液，造紙廠排出大量污水，但是污水處理的環保設施卻沒跟上，因為環保問題，這里曾經數次被安徽省政府點名。

宣城市不得不壯士斷腕痛下決心。先是關停了一大批“小造紙”，然后，對保留的中國宣紙股份有限公司等造紙企業的廢水處理設施升級改造，從設計方案審核環節開始進行嚴格把關，施工過程全程跟進、監督指導。

琉璃瓦生產企業作為宣城市廣德縣的傳統產業，曾為該縣的經濟發展作出過突出貢獻，但是同時也存在著布局分散、能耗高、環保設施落后等問題。在要經濟發展還是要環境保護的問題上，廣德人一度徘徊迷茫。

2016年，此問題被安徽省環保督查組列入督查范圍。這讓廣德縣委縣政府下鐵心、出重拳，將琉璃瓦企業整治作為重點環境問題予以推進。

通過組織專家對各個琉璃瓦生產企業進行把脈問診，廣德縣最終對38家琉璃瓦企業關閉24家，整改提升14家。這14家企業整改完成后，組織專家和相關部門開展聯合驗收，合格才能投產。

涇縣的小造紙廠治理和廣德縣的琉璃瓦行業集中整治行動，只是宣城市近年來淘汰落后產能、加強生態環境保護工作的一個縮影。

截至2018年年底，宣城全市共排查散亂污企業877家，其中整頓規范各類散亂污企業166家，累計淘汰關閉小造紙、小化工、小磚瓦、小煤礦等711家。

“寧可損失一點GDP，也決不能破壞我們的綠水青山。”宣城市委書記陶方啟說，良好的生態環境是宣城發展的基礎，要牢牢守住這個底線。先污染后治理，注重末端治理的環保老路，宣城現在走不通也走不起。

他說，“老天爺”為宣城創造了得天獨厚的自然條件，同時也由于宣城建市較遲，相對于先發地區環保歷史遺留問題較少。但更為重要的是，歷屆市委、市政府一屆接著一屆干，始終把建設生態文明、推進綠色發展擺在全局工作的突出位置，堅定不移地走“綠水青山就是金山銀山”這條路，才有了宣城今天的“山好水好空氣好”。

宣城人也明白，選擇了“綠水青山就是金山銀山”，也就意味著選擇放棄。僅2018年，宣城全市就否決化工、涉重金屬等污染大、風險高的申報項目11個，預計投資額約6.58億元。雖然從短期利益來看“損失”慘重，但從長遠出發換來了綠水青山的良好環境，為做大金山銀山奠定了堅實基礎。

2018年4月，習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上指出，要正確把握生態環境保護和經濟發展的關系，探索協同推進生態優先和綠色發展新路子。以此為起點，在生態立市戰略的指引下，宣城走上了一條生態環境保護協同經濟社會發展之路。

>>旌德縣“兩山”實踐創新基地展示館中的展墻 閆帥攝

宣城已經用自己的發展實踐證實，生態文明與高質量發展之間決不是必然對立的關系。2018年，宣城全市規模以上工業增加值增長11%，高于安徽全省1.7個百分點，居全省第5位。其中宣城市開發區增長12.2%，高于全省、全市增幅。“包括廣德的PCB產業、郎溪十字的印染產業等，只要將集中電鍍、污水防治等環保措施做在前、做到位，這些產業也能得到很好的發展。”宣城市委副書記、市長張冬云說。

他還在2019年第6期《民主與法制》周刊發表《從美景到愿景：習近平生態文明思想在宣城大地的生動實踐》一文，并在今年兩會期間作為全國人大代表接受了本社記者的專訪，強調“要堅持在發展中保護，在保護中發展”。

“決不能為落后找理由，不能為粗獷發展找條款。”在全市推動長江經濟帶發展暨生態環境保護工作會議上，張冬云的話鏗鏘有力。他指出，要把高質量發展建立在綠色生態基礎上，建立在新發展理念上，建立在法治原則上，才能行穩致遠。

如今，生態環境，已經成為宣城最亮的名片、能叫得響的最大品牌。從市、區縣到鄉鎮、村，各級干部的認識不斷提升，老百姓從一個個收到實效的政府決策中，逐漸凝聚起生態優先、綠色發展的共識。

完善制度 有效護航“兩山”轉化

生態文明建設和生態環境保護是一個長期過程，不能搞運動式突擊治理，要用嚴密的規章制度、嚴格的執法守護好綠水青山，這是宣城人的信條。

早在2015年年初，宣城就在安徽全省率先成立了以市委書記為主任、市長為第一副主任的市生態文明與環境保護委員會，制定出臺了《宣城市生態文明與環境保護委員會成員單位環境保護工作職責》和《宣城市生態文明與環境保護委員會議事規則（試行）》，建立了日常工作機構和議事決策工作制度，構建了環境保護“黨政同責、一崗雙責、失職追責”的完整責任鏈條，形成了“黨委領導、政府負責、人大政協監督支持、環保統籌、部門協作、全社會參與”的生態環境保護格局。隨后各縣市區也比照宣城市成立了生態文明與環境保護委員會。

生態文明與環境保護委員會設立的同時，宣城市委、市政府出臺了《宣城市生態文明建設目標考核辦法》。辦法在對各地考核的基礎上，把宣城市直相關部門也納入進來一并考核，嚴格實行“一年一考核、五年總評價”，嚴格落實領導干部任期生態環境保護責任，實行“黨政同責”“一崗雙責”，壓實生態環境保護責任，層層傳導工作壓力，把任務落實落細。

為了使生態文明建設目標落地，宣城市委、市政府先后制定了《宣城市藍天保衛戰2018年實施方案》《宣城市2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》《宣城市水污染防治總體實施方案》《長江經濟帶固體廢物大排查行動宣城市實施方案》和《宣城市人民政府關于建立固體廢物污染防控長效機制的實施意見》，并編制完成了宣城市和7個縣市區的《土壤污染治理與修復規劃》，形成一套完善的制度體系。

在生態環境保護考核“指揮棒”的作用下，宣城大地初步實現了“青山常在、清水常流、空氣常新”。2018年，宣城市PM2.5平均濃度減少到了43微克/立方米，較2017年同比下降14.0%；空氣優良天數比例達到86%，較2017年相比提高7.2個百分點；空氣質量綜合指數穩居安徽全省第2位。2018年，宣城市11個縣飲用水水源地水質和水量達標率雙雙問鼎100%，地下水環境質量穩定達標；經過污染治理和修復后各類區域土壤總體保持在清潔或尚清潔等級，土壤環境質量總體向好。

“兩山”理論的核心，是綠水青山與金山銀山有機統一、互相轉化。除了有一套完善的制度體系，離不開執法機關的有力護航。

>>如今，生態環境已經成為宣城最亮的名片。 左圖：閆帥攝 右圖：劉瑜攝

2018年,宣城市建成了生態環境系統“交叉檢查、異地執法、下查一級”的執法模式，打破各地環境執法各自為政的格局，由市里統一調度指揮、統一執法標準、統一人員調配，集中全市環境執法優勢兵力，實行交叉檢查、異地互查。對于一些突出環境問題，他們實行雙向交辦，市縣共享環境執法監管信息，一些環境“硬骨頭”問題迎刃而解，實現了市縣環境執法監管上下互動。生態環境問題交辦督辦App系統的建立，使“交辦單”制度全面實施。

另外，宣城市還強化了環保行政執法與刑事司法的有效銜接，建立環保、公安、檢察、法院等聯席會議制度和案件研商機制，加大對環境違法行為的打擊力度。2018年，宣城全市環境行政處罰案件共346起，罰款總額2914.1萬余元，較2017年同比增長了66.6%。其中查封扣押案件53件、限產停產案件21件、移送行政拘留案件37件、移送環境違法犯罪案件數十件。

環保行政執法已經成了護航宣城生態文明建設及綠色經濟發展的主力軍，司法機關自然不甘落后。

旌德縣“恢復性司法實踐+專業化法律監督+制度化機制創新”的生態檢察模式就值得大書特書。具體來講，就是用刑事附帶民事、公益訴訟的形式要求對損害的環境進行修復和賠償，形成一套完整的生態修復辦案機制，實現懲罰犯罪與保護生態環境的有機統一。發揮檢察立案監督職能，通過發放檢察建議書督促行政主管部門依法履職。遵循環境資源審判工作的特點及規律，強調保護和修復優先的司法理念，探索環境資源案件生態修復司法新機制，判令責任人以“補植復綠”“增殖放流”“污染治理”等方式，承擔環境修復義務。

據旌德縣委常委、政法委書記胡興華介紹，旌德縣還成立“兩山”巡回法庭。旌德縣法院將江村旅游巡回法庭升級為“兩山”巡回法庭，組建專業的審判團隊，配足配強審判力量，明確環境資源審判職責范圍和案件類型，積極推行刑事、民事、行政“三合一”審判模式，力爭使環境資源審判類案件的審理更加公正、快速、高效。為保證生態環境案件判決執行不落空，旌德縣法院制定環保案件全程跟蹤執行回訪制度，規定案件承辦法官必須到污染現場回訪，一旦發現被告消極履行、敷衍了事，依法啟動強制執行程序。在案件回訪中，還引入環保組織、志愿者對排污企業的整改情況進行跟蹤監督。

>>民主與法制社新聞采訪基層行——走進宣城，記錄宣城人“綠水青山就是金山銀山”的實踐探索之路。 閆帥攝

制度有責任制，護航有執法部門, 在這場生態環境保護攻堅戰中, 宣城建成了安徽全省首個也是目前唯一的省級生態市，國家生態縣實現全覆蓋。2017年，宣城市被原環保部命名為全省唯一的首批國家生態文明建設示范市，成為地級市生態文明建設的全國9個標桿樣板之一，績溪縣和旌德縣分別被命名國家生態文明建設示范縣和“兩山”實踐創新基地。宣城市“綠水青山就是金山銀山”的實踐，正在成為可復制、可效法的模式。

創新機制，打造綠色生態樣板

宣城人通過自己多年勇敢的探索發現，要實現“兩山”有效轉化，不能局限于老思路、老辦法，必須要有新理念、新舉措。

為了讓環境治理跳出“污染—治理—再污染—再治理”的怪圈，宣城人一直沒有停止探索有效落實“河長制”“林長制”步伐。

在建立了市、縣、鄉、村四級河長組織體系，實現了河、湖、庫、溝、塘、渠全區域、全流域、全水域的全覆蓋后，2018年，宣城市推出了河長制“升級版”，繼續探索建立“河長制+”，形成“河長制+檢察工作”“河長制+警務室”等模式。同時，落實宣城市境內長江支流所在地的各項任務，著力構筑長江兩個皖境最大支流水陽江與青弋江干流岸線“1公里防線”，確保實現水更清、岸更綠、產業優。

林長制更是因地制宜，發展出宣城特色。不僅建立了黨政同責的市、縣、鄉、村四級林長制工作體系，2053名林長全部到位，一山一坡、一園一林都有專人專管，而且發揮林長管林興林作用，形成了市縣林長抓示范、鄉村林長抓實施、民間林長抓經營的生動局面。實施國土綠化、生態修復、城市綠化提升3項工程，共完成營造林187萬畝，宣城全市林業增量提效明顯，森林覆蓋率達59.46%；林業發展煥發出生機。目前，宣城全市有各類林業新型經營主體4276個，經營面積238萬畝，有效解決了因農村富余勞動力轉移出現山場閑置的現象。

“現在山有人管了，林有人護了，不砍樹也能致富了。”這是宣城老百姓最切身的感受。

>>4月28日下午，民主與法制社新聞采訪基層行一行就踐行“兩山”理論如何保障綠水青山與公安、檢察、法院等部門相關辦案人員在旌德縣人民檢察院進行座談。 閆帥攝

自從推行林長制改革以來，馬頭祥林場這個始建于1918年的老林場煥發了勃勃生機，引進浙江錢王生態園林有限公司，創建了森林特色小鎮，“這里變得更美了，我們擴建花木觀賞區4000多畝、精品果園區500多畝。石斛是我們‘用綠’的新方法，林下種植和林下養殖吸納周邊150人就業，人年均增收3萬多元。”馬頭祥林場的一位負責人激動地說。

這樣的新機制還有很多。自然生態空間管控制度、環境監管重點企業環境信用評價體系、領導干部自然資源資產離任審計、重大環保決策和環境敏感項目公眾聽證制度等，都在宣城落地生根。新機制的效益正在不斷顯現，比如，新安江流域生態補償機制的建立，實現了新安江流域生態保護的良性循環。

為了將綠水青山變成金山銀山，旌德縣還積極推動生態文明體制改革，探索創新一張表、一套圖、一本賬和一張網的“四個一”工程，并提出具體工作任務和安排。“一張表”即自然資源資產負債表，對自然資源清產核資、確權登記、明確權責；“一套圖”即多規合一，并統一劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等三條控制線；“一本賬”即探索建立生態文明指數，對縣域發展進行科學評價；“一張網”即構建智慧平合綜合運用網絡，整合公安、城管、旅游、扶貧等相關部門管理職能，通過大數據分析，全面提升生態保護的科學化水平和分析決策能力。

“‘四個一’工程的實施，使旌德迅速找到了讓綠水青山變成金山銀山的有效轉化途徑。”旌德縣委書記周密說，“第一條路徑是，通過綠水青山吸引高端人才，進而匯聚技術資本、項目，發展生態工業，最終錛就金山銀山；第二條路徑是，通過綠水青山招引八方人氣，進而發展體驗旅游、會展、養生，實現農旅融合，最終鑄就金山銀山。”

生態環境的優勢，已經讓旌德這個只有15.2萬人口卻有97.7萬畝林地面積、森林覆蓋率達到69.2%的“山區小縣、林業大縣”，有了頗為顯著的后發優勢。2016年在瑞士達沃斯舉行的世界經濟論壇上，旌德縣作為中國改革創新實踐典型被提及，2018年完成地區生產總值40億元，增長8%，經濟持續高質量發展。

旌德縣的綠色發展軌跡表明：護佑綠水青山，必將換來金山銀山。近4年來，宣城市國內生產總值年均增長8.5%。2018年，全市生產總值達到1317.2億元，總量連跨兩個百億臺階；城鎮、農村居民人均可支配收入達36554元和16013元，分別增長9%和9.8%。

宣城，這個中國綠色發展的試驗田，用扎實行動詮釋了“綠水青山就是金山銀山”。全國文明城市、國家生態文明先行示范區、國家園林城市、國家森林城市、2018美麗山水城市等榮譽，是對宣城踐行這一理念的褒揚。

宣城的實踐，已經走出一條生產、生活、生態“三生共贏”之路，為安徽全省乃至全國的生態文明建設提供了一個生動樣本。