新型城鎮化下的保障房建設及其對策研究

文/陶冶 張立新 姜妍

2019年2月28日召開的山東省住房城鄉建設工作會議上指出今年工作重心是加快農業轉移人口的城市化進程、中低收入群體和新城鎮居民住房的多渠道保護、“魯牌住宅”試點建設和綠色城鎮建設運營等十個方面的工作。省住房城鄉建設廳廳長王玉芝表示，今年山東重點關注 “做好城市就業農業轉移人員安置工作”，加快農業轉移人口的城市化，取消對城市落戶的限制，全省常住、戶籍人口城鎮化率要達到62%左右和51.5%左右。由于傳統城鄉二元結構戶籍制度的限制，他們沒有城市戶籍，享受不到城市優質的醫療、教育、養老等資源，政府要想加快農業人口城市化，必須落實城鎮戶口，積極推進保障房的建設，使居者有其屋。

1.保障房建設與新型城鎮化

自黨的十八屆三中全會召開提出發展新型城鎮化戰略以來，新型城鎮化建設過程中遇到了重重問題，諸如政府財政壓力過大、資金不足等制約著新型城鎮化建設的健康發展。2014年以來，國家發展改革委和財政部相繼出臺了一系列政策法規，促使PPP模式全面升溫。將PPP引進新型城鎮化建設當中[1～3]，不但可以有效緩解政府的資金壓力，而且還能提高公共服務產品的質量水平，降低新型城鎮化建設中的風險。隨著山東省新型城鎮化進程的不斷加快，PPP發揮的作用也會越來越大。

保障房是指保障性住房，包括經濟適用房、廉租房、公共租賃房等，作為國家“十三五”規劃的民生領域重要方針，保障房建設已是政府重點關注的問題，要想順利完成目標，僅僅依靠政府是不行的，必須帶動社會各方力量共同參與。將PPP引入保障性住房建設中，不僅可以解決政府的融資困難問題，還能彌補傳統建設模式中存在的建設配套設施及安全管理等方面的缺陷[4]。

在新的歷史時期，PPP 被賦予了新的時代使命，如何更好地將PPP應用于新型城鎮化建設和保障房建設中，是全社會都十分關注的焦點。

2.PPP模式建設保障房的可行性分析

2.1 PPP模式

PPP（Public Private Partnerships）是一種公私合作模式，是指政府、營利性企業和非營利性企業基于某一特定項目而形成的伙伴關系。PPP模式的參與者堅持“雙贏”或“多贏”的合作理念，將風險合理分配給每一位參與者，從而獲得比預期個人行動更有利的結果。基于這種伙伴關系模式，政府部門和私營機構各自利用優勢提供公共服務，共擔收益與風險。目前，PPP模式已應用于醫療、教育、交通等領域。

PPP模式的優勢在于可以實現政府與私營機構二者的雙贏局面。對政府而言， 可以獲得技術、資金和管理的支持， 解脫繁瑣的日常管理工作， 實現“小政府、大市場”；對私營機構而言， 政策補貼可以將短期內弱化的利益分擔到運營期，同時利用金融工具作為擔保，降低不可估計或無法控制的風險[5]。合理利用PPP模式有助于提高公共服務的效率，推動山東省城鎮化進程，促進區域協調發展。

2.2 PPP風險

典型的PPP模式組織機構形式如圖1所示[6]。

圖1 PPP模式組織機構

圖2

圖3

圖4

圖5

圖6

圖7

PPP風險貫穿于整個項目運營過程中，從項目的可行性研究、招投標、建設運營到項目的移交階段，風險隨時都有可能發生，因此對于PPP項目而言，規避風險對PPP項目的成功起著至關作用。在已有關于保障房和PPP風險的研究中，從知網上篩選核心期刊，關鍵詞共現如圖所示，不難看出：影響保障房建設的PPP風險主要有風向識別和風險控制兩大方向[7～12]。PPP項目的特殊性和時間空間上的延伸性決定了其所面臨的風險比一般的工程建設項目風險更復雜，如何在完成項目的過程中進行風險規避，是PPP項目成功的關鍵。關于風險問題，將隨著PPP項目運營保障房逐步展開討論。

2.3 國外成功運用PPP模式建設保障房的實例

許多發達國家， 例如英、美、德、加拿大、澳大利亞等， 已成功運用PPP在公共住房領域取得了顯著成效。本文以美國為實例介紹其成功的實踐經驗。

美國主要以私營機構的方式向公眾提供住房產品。政府通過一定的金融政策刺激私營機構以及非營利機構參與保障房的建設，并從出售資產中抽取一部分與住房信托基金（HIF）作為住房保障資金。資金來源包括土地增值基金（TIF）、房產轉移稅（RETT）等， 還可以通過聯邦政府、州政府的基金項目（如CDBG、LIGTC等）進行擴充[5]。公共部門通過自有資金帶動私人或非盈利性機構投資，以項目接力的方式進行融資。目前，越來越多的地方政府要求或鼓勵私人開發商通過包容性區劃向中低收入家庭提供住房，來增加“廉價”住房的供給。其優勢在于保障低收入家庭住房問題的同時增加了富裕社區的經濟多樣性[13]。

此外，美國地方政府實施公共項目的最重要合作伙伴是社區發展公司，它是美國最具影響力的住房非盈利組織，服務宗旨是無限期地為低收入家庭提供廉租住房，服務對象是貧困、有需要的家庭。因此，任何一個保障性住房項目都很有可能獲得直接撥款、無息貸款或遞延貸款，降低了租金的盈虧平衡點，節約了資金成本，不再需要其他補貼來維持。

2.4 山東省借鑒國外經驗建設保障房面臨的挑戰

保障房建設的資金來源主要依靠傳統的資金渠道，包括政府財政撥款、土地出讓金、銀行貸款和住房公積金。隨著新型城鎮化的推進，資金問題日益成為一個巨大的屏障，如何解決資金問題，成為推進保障房建設的助燃劑。在PPP模式中，政府可以和私營機構建立合作伙伴關系，利用私營機構的技術、融資和管理等方面的豐富經驗，同時也為私營機構提供各種政策扶持，共擔風險，提升社會公信力。保障房建設的目的是推進新型城鎮化的快速發展，為低收入家庭提供住房，因此私營機構有很少的利潤空間，這也造成了私營機構缺乏積極性，不愿參與政府合作，同時，即使達成合作意識，多方參與涉及多個利益相關方，管理難度也會變得愈加復雜。

3.保障房建設的PPP運營模式

政府在推進保障房建設過程中面臨的首要壓力來自資金短缺問題。隨著經濟結構的日益完善，在推動城鎮化改革過程中，PPP模式將逐漸發展成一種新的創新方式。下面簡要說明運用PPP模式建設保障房的具體運營過程。

3.1適用對象

保障房建設的主要服務對象是城鎮居民。山東省發展改革委《山東省2019年國民經濟和社會發展計劃》提出全面取消城鎮落戶限制。越來越多的居民可以到城市購買房屋，安家落戶，享受到城市教育、醫療、基礎設施服務和社會保障等各方面優越的資源。政府可以根據住房配置標準和優先準則針對居民不同的經濟條件以租售的方式為居民分配保障房。國外許多國家和地區嚴格按照住房配置標準配置公用住房，例如英國博內茅斯市嚴格按照家庭成員構成和需要為居民配置相應類型的保障房。

表1 英國博內茅斯市按家庭結構匹配的住房配置標準[14]

3.2運營模式

私營機構具有利益傾向性，因此政府必須制定一個可以讓私營機構既保本又能長期持續盈利的方案才能確保項目合作順利。在結合山東省現階段情況的同時借鑒國外成功的PPP項目運作模式，提出如圖8所示PPP運營模式[15]。圖8中私營機構通過發行債券向金融機構取得資金，并與房地產商交易建設保障房；政府在整個交易流程中起到擔保人的作用，既要保障房地產商獲得款項，又要對保障人群給予政策保護：保障人群大多為城鎮居民，政府可以聯合銀行對低收入家庭采取安家貸的方式，先讓其獲得資金作為購房首付，且這部分資金不需利息，調動城鎮居民購房的積極性；通過社會資助方式或公益性行為對城鎮居民進行購房補貼，并對給予資助的企業在稅收或其他方面一定優惠政策，提升企業的公信力，鼓勵私營企業參與，積極推動保障房建設。

圖8 保障房建設的PPP運營模式

PPP是以提供社會服務產品為最終目標而結盟的長期伙伴合作模式，這種模式存在的原因在于公私雙方能夠充分發揮各自優勢。私營機構通過發行債券和低息貸款等方式取得資金，在政府的擔保下與房地產商進行交易獲得全部售房款，以較低的價格出售給城鎮居民；政府項目建設經驗不足，但可以通過減免稅收，提供低廉土地等方式積極推動PPP模式的運營。

4.結論與建議

為促進山東省城鎮化率的提高，推動縣級城市發展，確保保障房建設平穩健康發展，現提出如下建議：

（1）政府政策的保障機制。對私營機構參與保障房建設項目政府要大力給予政策支持， 引導私營機構積極參與到保障房項目的開發與運營， 同時利用私營機構先進的技術管理經驗和豐富的人力資源， 滿足城鎮居民對保障性住房的要求， 并確保私營機構的合理利益， 最終實現“雙贏”甚至“多贏”的局面。此外，積極推進PPP模式立法進程， 建立強有力的政府承諾機制， 確保私營機構的合法權益。

（2）各利益相關方的制度保障。各利益相關方在保障房項目運營全過程中必須做到職責分明， 既要充分發揮各自的優勢，又要實現風險的合理分配。根據各縣區城鎮中低收入居民的經濟能力和政府的住房優惠補貼力度， 確保私營機構的利潤。在保障房建設過程中，積極尋求政府與私企的最佳合作模式進行創優。

（3）學習國外經驗。保障房將成為我省推動縣域發展，提高城市化的重要組成部分， 國外保障房的建設經驗雖存在欠缺， 但是，仍然可以為山東省保障房建設、公共租賃住房分配的運營管理等提供經驗，具有重要的借鑒意義。

（4）健全城鎮住房保障體系。政府制定關于城鎮居民保障家庭住房的租賃補貼指導方針，發放住房租賃補貼，根據縣市實際情況發展公共產權住房，推動租賃住房的建設，通過多種渠道保障中低收入群體和新居民住房。各縣市區全部納入省級住房租賃綜合服務平臺，引導金融機構支持租賃企業規模化發展。