地方政府債務治理機制
——基于債務控制權的行政發包制的演化與績效

崔 兵

（湖北工業大學，湖北 武漢 430068）

一、引言

雖然按照國際通行的債務預警指標，中國地方政府債務風險總體可控，但風險防范控制的壓力仍然不容小覷。近年來，中央政府通過“開前門”、“堵后門”不斷加大對地方政府債務的控制力度，實施終身問責，倒查責任。自1998年國債轉貸到2009年試點地方政府通過“代發代還”發行地方政府債券，直至2015年《新預算法》明確給予省級政府舉債權，將發行政府債券為地方政府唯一合法舉債方式，中國地方政府債務管理的外部制度環境逐步完善，并開始形成基于債務控制權的行政發包制的穩定的地方政府債務治理機制。本文引入基于控制權配置的行政發包制理論（周雪光，練宏，2012），對新中國成立初期、大躍進時期及2009年三次地方政府債券發行，尤其是1998年國債轉貸至今地方政府債務治理機制的歷史演進提供邏輯自洽的整體性解釋框架。通過將債務控制權分解為債務指標設定權、債務監管權和激勵分配權三維度，打開債務控制權的“黑箱”。并以債券控制權的三維度在多層級政府之間的組合配置將地方政府債務治理機制區分為直控型、自治型和行政發包制三種類型①本文綜合了（周雪光、練宏，2012；周雪光，2015）的成果，并基于本文的研究目的將基于債務控制權配置的治理機制區分為直控型、自治型和行政發包制三種類型，而未延用（周雪光、練宏，2012）中高度關聯型、松散關聯型、行政發包制和聯邦制的分類名稱。，進一步打開行政控制模式的“黑箱”，研究在不同制度環境下行政控制模式內部治理機制的演進與選擇。

研究中國地方政府債務治理模式的現有文獻都基于Minassian ＆ Craig（Minassian ＆ Craig，1997）總結的行政控制（administrative control）、規則控制（rule－based control）、協商控制（cooperative control）和市場控制（market control）四種模式，并幾乎“一致同意”將現階段中國地方政府治理模式界定為行政控制模式（鄧淑蓮，2013；馬金華，2011），缺乏對不同制度環境和不同層級政府之間行政控制模式內部治理機制演變的進一步分析。少數學者（王永欽等，2015）注意到地方政府債券的不同發行方式（代發代還、自發代還、自發自還）存在的效率和福利差異，但并未探究選擇不同發行方式的內在激勵機制。與現有文獻籠統將中國地方政府債務治理模式界定為行政控制模式，僅僅研究中央地方兩層級政府不同。本文借助基于控制權配置的行政發包制理論，透視行政控制模式下中央政府、省級政府（中間政府）及省級以下政府（基層政府）舉債權配置的差異。如此，不僅為新中國成立以來的三次地方政府債券發行提供統一的理論解釋框架，也有助于正確評價中國地方政府舉債權配置模式的績效并為未來的地方政府債務治理貢獻建設性的指導意見。

本文余下部分的結構安排為:第二部分介紹基于控制權配置的行政發包制理論的理論架構；第三部分運用基于控制權配置的行政發包制理論解釋中國地方政府舉債權配置的歷史演進，為新中國建立以來三次地方政府債券發行提供整體性的解釋框架；第四部分將現階段中國地方政府債務治理機制總結為基于債務控制權的行政發包制，并對該模式的制度績效進行評價；最后一部分是本文的研究結論及對地方政府債務治理機制優化的對策建議。

二、基于控制權配置的行政發包制理論的理論架構

基于控制權的行政發包制理論（周雪光、練宏，2012；周雪光，2015）受到行政發包制理論（周黎安，2004；2007）的啟發，將組織理論中的不完全契約理論（Grossman ＆ Hart，1986；Hart，1995；Hart ＆ Moore，1988；Tirole，1994）應用于政府內部權威關系的分析，認為“政府內部上下級關系可以看作是一個委托方－管理方－代理方各方之間的契約關系”（周雪光，2015）。由于契約參與方的有限理性、未來的不確定性及第三方難以證實等原因，各方無法在事前通過完全契約規定未來的行為和權利，因而契約具有不完全性。周雪光、練宏（周雪光、練宏，2012）引用組織理論中剩余控制權的概念，將政府組織內部契約未能規定的權力定義為控制權，并秉承梯若爾（Tirole，1994）“政府組織結構可以看作各種控制權分配形式”的論點，認為控制權在不同層級地方政府之間的配置形成不同的政府治理模式，而不同的政府治理模式具有不同的目標導向和控制成本。基于控制權的行政發包制理論完善和修訂了行政發包制理論，并在環境治理（周雪光、練宏，2012）、項目制分析（周雪光，2015）和社會組織發展（黃曉春、周黎安，2017）等諸多領域的理論分析中得到廣泛應用。

基于控制權的行政發包制理論的理論要義在于政府組織內部體現上級政府權威的控制權并不是單項權力，而是可以分解為目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權三項維度的權力束。控制權的三維度在中央政府（委托方）、省級政府（管理方）和省級以下政府（代理方）之間存在不同的配置組合，進而形成政府內部不同的治理機制（周雪光、練宏，2012）。當委托方保留所有三維度的控制權通過管理方實施其權威時，該類型治理機制為高度關聯型；當委托方設定目標和政策取向，而將任務“發包”給下屬管理方，由管理方在所轄區域內行使政策執行和激勵分配權時，此時的治理機制為行政發包制；而當委托方僅保留目標設定權，將檢查驗收權和激勵分配權下放給管理方時，治理機制為松散關聯型；另外一種類型的治理機制為聯邦制，即委托方將所有控制權下放給管理方。在（周雪光，2015）的后續研究中進一步根據項目制的特點將治理機制區分為直控式、承包式、托管式和自治式四種類型①直控式、承包式、托管式和自治式的內涵分別與高度關聯型、行政發包制、松散關聯型和聯邦制基本一致。。不同治理機制存在不同的成本和收益，并受制于外部制度環境的約束，而且會伴隨制度變遷和組織內部參與各方的互動策略的改變引致控制權的重新配置，實現治理機制的轉化。

三、中國地方政府債務的控制權類型與行政發包制債務治理機制的生成

基于控制權的行政發包制理論為分析中國不同層級政府之間的關系提供了抽象的一般理論和概念性的分析框架，該理論能有效應用于地方政府債務管理問題的研究。中國地方政府債務是涉及包括中央政府（委托方）、省級政府（中間政府、管理方）、省級以下政府（基層政府，代理方）多層級政府之間的制度安排，這種中央威權下采用行政控制模式的政府內部治理機制顯然具有不完全契約的特點。新中國成立以來，三次地方政府債券發行雖然都遵循行政控制模式，但在不同階段和不同外部制度環境下，債務控制權在不同層級政府之間的配置存在顯著差異，進而形成行政控制模式內部不同的債務治理機制。借鑒（周雪光、練宏，2012；周雪光，2015）關于控制權和治理機制的分類，本文將債務控制權分解為債務目標設定權、債務監管權和激勵分配權三維度，依據控制權三維度的配置進一步將債務治理機制區分為直控型、自治型和行政發包制三種類型，如表1。在行政控制型的地方政府債務治理模式中，債務目標設定權是上級政府為下級政府設定債務目標的控制權，目標設置包括債務預警指標、債務上限、舉債資金用途甚至債券發行方式、期限、利率等事項，新中國成立以來，該項控制權一直被作為債務治理委托方的中央政府保留。債務監管權是對債務目標任務完成情況的檢查驗收權，是在債務目標設定權的基礎上派生的，既可能被委托方保留，也可能由委托方“發包”給作為管理方的省級政府（中間政府）。激勵分配權是“針對管理方下屬的代理方的激勵設置以及考核、獎懲其表現的權力，也包括契約執行中的組織實施、資源配置等控制權”（周雪光、練宏，2012）。債務控制權中的激勵分配權是對基層政府落實債務規定目標進行績效評價和實施獎懲的權力，該控制權既可由委托方（中央政府）保留，也可下放給作為管理方的省級政府（中間政府）。

（一）直控型債務治理機制

直控型債務治理機制是指在實施行政控制模式的地方政府債務治理中，作為委托方的中央政府保留包括債務目標設定權、債務監管權和激勵分配權在內的所有債務控制權。該模式由中央政府對地方政府債務實施高度集權管理，包括省級政府在內的所有下級政府在舉債額度、舉債方式等所有債務事項中無任何自由裁量權。在新中國成立以來地方政府債務治理的實踐中，新中國成立初期1950年東北生產建設折實公債管理以及1998年－2011年期間地方政府債務治理都采用該模式。為經歷長期戰亂的東北進行大規模經濟恢復建設籌集資金，經中央人民政府政務院批準，東北人民政府發布《一九五零年東北生產建設折實公債條例》。此次新中國成立以來首次地方政府債發行完全在中央政府的控制之下，債務的認購方式、本息計算及償還方式都經中央人民政府批準確定，顯然屬于直控型債務治理機制。1998年為應對亞洲金融危機對宏觀經濟的沖擊，在1994年《中華人民共和國預算法》明令禁止地方政府在未經中央授權舉借債務的情況下，中央政府采用國債轉貸地方的方式為地方政府提供債務資金支持。2009年在應對國際金融危機的“4 萬億投資計劃”推出之時，中央政府對地方政府債務開始實施由“轉貸”到“代發”的轉變，2009、2010年地方政府債券均由財政部代理發行，代理還本付息，即所謂的“代發代還”方式。由于無論是1998年開始實施的國債轉貸還是2009年首次在國務院文件中出現“地方政府債券”的字眼，并開始實施“代發代還”的地方政府債券發行方式，中央政府都完全保留地方政府債務目標設定權、監管權和激勵分配權，因而仍然是典型的直控型債務治理機制。中央政府保留債務控制權的三維度，具體表現為無論國債轉貸資金還是“代發代還”籌集的債務資金都只能用于中央政府確定的投資范圍，省級及以下地方政府不能自由配置債務資金。1998年《國債轉貸地方政府管理辦法》（財預字［1998］267號）規定，國債轉貸資金要直接落實到具體項目，而且省級財政部門與有關的同級主管部門或下級人民政府簽訂《建設項目利用轉貸資金協議》。該辦法還對轉貸資金的撥付、使用和償還進行詳細明確的規定。《2009年地方政府債券資金項目安排管理辦法》（財建［2009］121號）和《2009年地方政府債券預算管理辦法》（財預［2009］21號）雖然允許債券收入用于省級本級支出及轉貸市縣級政府使用，但同時規定債券資金“主要安排用于中央投資地方配套的公益性建設項目以及其他難以吸引社會投資的公益性建設項目。”，地方政府債務仍然由中央政府實施高度集權控制。

表1 債務控制權類型與債務治理機制

（二）自治型債務治理機制

自治型債務治理機制是在實施行政控制模式的地方政府債務治理中，作為委托方的中央政府僅僅保留名義上的債務目標設定權，而將事實上的債務目標設定權、債務監管權及激勵分配權全部“發包”給省級政府的債務治理機制。此類債務治理機制中中央政府的權威僅僅具有象征意義，是徹底的債務分權治理模式，僅僅短暫出現在1958年大躍進時期。為支持大躍進時期“工業化”資金的需求，1958年中共中央做出《關于發行地方公債的決定》，并頒布實施《中華人民共和國地方經濟建設公債條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》規定“省、自治區、直轄市認為確有必要的時候，可以發行地方經濟建設公債，由各該省、自治區、直轄市人民委員會統一辦理。”，“地方經濟建設公債的發行，應當由省、自治區、直轄市人民委員會擬訂具體辦法，經本級人民代表大會通過后執行，并且報國務院備案。”《條例》僅包含八條內容，而且明確規定，省級地方政府根據自身需要確定舉債事宜，只需報國務院備案。在隨后《人民日報》配發的《為什么要發行地方經濟建設公債》的社論中還指出“經濟建設公債由地方政府發行，就會更好地發揮地方的生產積極性，發揮人民群眾的積極性”，“不必由中央規定指標，避免造成分配數額過多或過少的情況。”①《為什么要發行地方經濟建設公債》，《人民日報》1958年6月6日，轉引自（萬立明，2017）。由此可見，按照《條例》規定及地方經濟建設公債實際發行情況，中央政府在此次地方債券發行中僅僅對債券發行利率及期限做了原則性規定，保留了形式上的債務控制權。債務目標設定權、債務監管權及激勵分配權的債務控制權三維度悉數下放給了省級政府。這種在特殊放權時期形成的自治型債務治理機制，也必將伴隨整個政治制度和財政管理體制恢復到正常秩序而終止。

（三）行政發包制債務治理機制

行政發包制債務治理機制是介于直控型債務治理機制和自治型債務治理機制之間的混合形態。此類治理機制下，作為委托方的中央政府保留債務目標設定權，而將日常的債務監管權和激勵分配權下放給作為管理方的省級政府。行政發包制債務治理機制在2011年中央決定試點地方政府債券“自發代還”時開始具備雛形，后經2014年地方政府債券“自發自還”，到2015年《新預算法》明確授予省級政府舉債主體資格，演化至今形成穩定的中國地方政府債務常態治理機制。從2011 開始實施的地方政府債券“自發代還”，2014年開始實施的地方政府債券“自發自還”試點，都賦予了試點地區在中央批準的債務限額內自行確定地方政府債券相關事項的權力。無論是《2011年地方政府自行發債試點辦法》（財庫［2011］141號）還是《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》（財庫［2014］57號）都明確試點地區在國務院批準的發債規模限額內，自行組織本地區發債工作。相比1998年的國債轉貸和2009年的地方政府債券“代發代還”，地方政府獲得債券“自發”授權后，債券資金用途不再受限于中央政府確定的配套項目，而是由具備舉債權力的省級政府在遵循舉債資金法定用途的前提下自行配置。從2011年至今，中國地方政府債務治理已基本形成中央政府確定省級政府的債務目標，省級政府在舉債限額內對所轄基層政府進行地方債轉貸，并實施債務風險屬地管理，“誰家孩子誰家抱”的穩定的債務治理機制。雖然其間2016年財政部印發《財政部駐各地財政監察專員辦事處實施地方政府債務監督暫行辦法》（財預〔2016〕175號）賦予專員辦查處違規舉債的權力，但從中央政府和財政部發布的關于地方政府債務治理和風險防范的多項政策看，都一直不斷強化省級政府作為債務監管者和風險擔當者的責任。顯然，面對地方政府舉債“開前門”以后規模日益龐大的地方舉債需求，僅僅依賴中央政府（包括執行中央政府意志的財政部）的直接監管已力不從心。實施債務控制權分權，中央政府僅僅保留債務目標設定權，而由省級政府擔當任務承包商的角色，負責地方政府債務日常監管和評估績效考核無疑是理性的債務治理機制選擇方案。

四、基于債務控制權的行政發包制的債務治理機制的績效

中國地方政府債務的治理機制在行政控制模式的總體框架約束下，伴隨外部政治經濟等制度環境的演變，債務控制權在多層級政府內部不斷調適，歷經直控型債務治理機制、自治型債務治理機制的演化并最終形成穩定的行政發包制的債務治理機制。這種基于債務控制權的行政發包制因其恰當嵌入中國政府治理的總體制度環境、制度安排和治理機制，進而形成當下穩定的地方政府債務治理機制。無論基于治理機制與制度功能和制度環境的適應性效率考量，還是基于不同債務治理機制轉化成本的比較，行政發包制的地方政府債務治理機制作為一種制度均衡，都是有效的或至少具有效率增進意義的制度安排。當然，債務治理機制并不是僵化的，行政發包制中債務控制權三維度在多層級政府間的配置必然是動態調整過程，行政發包的范圍和程度并不是一成不變的。現存制度環境和制度安排下的行政發包制也仍然存在通過制度變革提升制度績效的完善空間。

（一）基于債務控制權的行政發包制的債務治理機制實現了預設的制度功能

制度設計的根本目的是要實現既定的制度功能，中國地方政府債務治理機制是行政發包制在地方債務治理中的具體運用。雖然在行政發包制作為中國政府治理模式的目標選擇上存在“治理效率論”（周雪光，2012；周黎安，2015）與“風險論”（曹正漢，2017）的爭論，但是在債務治理領域，上述二者是統一的。債務治理機制設計的根本目的無疑在于防范債務風險，基于債務控制的行政發包制的中國地方政府債務治理機制的制度績效首先體現為對地方債務風險的有效防范。即使參照國際通行不考慮國別差異的債務警戒指標:地方政府債務率（債務余額／綜合財力）為國際貨幣基金組織確定90%—150%的控制標準參考值，赤字率為財政赤字占GDP 的3%兩個臨界值，中國地方政府債務風險總體上都在可控的范圍內。截至2015年年末，我國地方政府債務16 萬億元，以債務率衡量地方政府債務水平，2015年地方政府債務率為89.2%。2016年末，我國地方政府債務余額為15.32 萬億元，控制在年度地方政府債務限額17.19 萬億元以內，地方政府債務率為80.5%（人民日報，2018年1月9日）。如果進一步考慮作為公共風險的債務風險的僅僅是在“財政收不抵支”的情況下導致經濟社會損失的可能性，則公共風險的發生與否與應對風險的公共資源密切相關。對于具有更強風險忍受度和高儲蓄的國家，可以承受更高的政府負債水平，比如日本政府債務負擔率長期遠高于國際警戒線標準，但并未發生債務危機。中國社會長期形成的“超穩定結構”結構以及政府對包括金融資源在內的公共資源的有效控制，都意味著中國政府有較強的公共風險應對能力，因而也能容忍較高的政府舉債空間。因而，縱然認可對中國地方政府債務率的偏高估計，認為地方政府債務率已達到100%（中國經營報，2016年1月30日），至少截至目前中國并未發生地方債務危機，足以說明地方政府債務治理的“中國模式”是有效的。此外，自2015年中央政府對地方政府債務實施限額管理以來，截至目前的2015－2017 三年地方政府債務規模一直控制在債務上限內，而且全國所有省級政府無論是一般債務規模還是專項債務規模都在債務限額管理內得到有效控制。2017年全國地方政府債務限額為188174.3 億元。其中，一般債務限額115489.22 億元，專項債務限額72685.08 億元。截至11月末，全國地方政府債務余額165944億元控制在全國人大批準的限額之內（中華人民共和國財政部預算司地方債管理數據統計）。綜上所述，基于債務控制權的行政發包制有效控制了地方政府顯性債務風險，實現了預設的制度功能，具有良好的制度績效。

（二）基于債務控制權的行政發包制的債務治理機制是有效的制度均衡

現行穩定的基于債務控制權的行政發包制的地方政府債務治理機制是在制度長期演化中逐步形成的，是包括中央政府在內的多層級政府互動博弈的制度均衡，是現有制度約束條件下能夠節約交易費用的有效制度安排。給定外生的制度功能，實現制度功能的制度安排和治理機制具有多樣性，而能夠在具體的制度環境中存續下來的制度安排才是有效的制度安排。行政發包制的地方政府債務治理機制是歷經直控型債務治理機制和自治型債務治理機制演化，現今仍然存在的地方政府債務治理機制，因而必然因其能夠節約交易費用①行政發包制的理論基礎在于交易費用經濟學和不完全契約理論的企業理論，借鑒威廉姆森交易費用經濟學的分析范式，行政發包制理論以行政交易作為基本的分析單位，并以交易費用節約作為治理機制有效性的判定標準。而具有良好的制度績效。能夠有效節約交易費用（治理費用或治理成本）的治理機制必然是與現有制度環境和制度安排相適應的。制度環境和制度安排會決定相應的治理機制的選擇集合（崔兵，2011a），行政發包制的債務治理機制一方面與行政發包制的政府治理模式相適應。另一方面，由于地方債務治理機制明顯受制于財政、金融體制等制度約束，由于無論是我國現行財政分權體制還是金融分權體制，幾乎都是中央政府發包到省級政府，省級政府作為承包商履行多層級政府中“管理方”的職責。如此派生出基于債務控制權的行政發包制的債務治理機制，由作為委托方的中央政府確定省級政府債務限額，而省級政府作為“管理方”對所轄基層政府實施地方債轉貸。如此，在政府科層內部引入保留“行政”權威的同時，引入具有市場強激勵作用的“發包”機制，既能有效防范債務治理風險，又具有節約治理成本的比較優勢。中國目前的地方政府債務治理中只是在中央政府與省級政府之間實現“發包”，而在省級政府以下仍然實行地方債轉貸的“行政”控制，現行治理機制下省級以下的市縣級政府并不具備合法舉債權。依據行政發包制理論，行政發包范圍和程度取決于公共服務的質量壓力和統治風險與治理成本之間的權衡（周黎安，2014）。行政發包制的地方政府債務治理機制顯然也是權衡債務風險和治理成本滯后的理性選擇。其實，基于修訂的交易費用經濟學企業理論（崔兵，2011b），還能發現行政發包范圍和程度的確定還與政府的行政能力有關。改革開放以來，中國地方政府債務治理之所以實現直控型向行政發包制的演化，還與中央政府和省級政府債務治理能力的提升有關。伴隨2015《新預算法》的頒布實施和一系列地方政府債務管理辦法的出臺，中央政府作為行政權威控制地方政府負債的能力顯著增強。與此同時，因為經過代發代還、自發代還直至自發自還，省級政府在“干中學”過程中累積了舉債管理經驗，日益具備債務監管的行政能力。從不同省級政府地方債發債成本差異也反映市場開始認可并評估地方政府的債務治理能力。中央政府對地方政府舉債的控制能力和地方政府作為舉債主體債務治理能力的提升，促使中央政府與省級政府的債務治理關系發生從國債轉貸的“行政”集權控制到自主發債的“發包”分權管理的轉變，建立了債務治理的有效制度均衡。

（三）基于債務控制權的行政發包制的債務治理機制的制度變革與績效改進

中國地方政府債務治理的基本模式是行政控制模式，該模式的基本特征是在舉債過程中存在上級政府對下級政府的隱性擔保，而現階段地方政府債務治理機制的形成過程恰恰是中央政府不斷弱化對省級政府隱性擔保的過程。利用在委托方－管理方－代理方之間債務控制權的配置組合，中央政府通過賦予省級政府債務治理承包商的自由裁量權，逐步贖回對省級政府債務的隱性擔保。省級以下地方政府舉債仍然實行地方債轉貸，事實上暗含省級政府對其所轄市縣政府舉債的隱性擔保。在行政發包制債務治理機制具體運行過程中，作為委托方的中央政府仍然保留了對省級以下層級政府舉債的債務監管權。這一方面是因為市縣級政府的債務規模占整個地方政府債務的比例遠超省級政府負債，另一方面是因為債務風險極易演化為公共風險，進而導致經濟社會損失。中央政府對地方負債的監管權通過財政部專員辦的職能得以實現。但正是這樣一種旨在強化中央政府債務監管的設計，反而弱化了行政發包制中作為管理方的省級政府的債務監管動機，甚至在某種程度上存在省級政府與所轄基層政府共謀隱藏違規舉債信息的策略性行為①從財政部公布的地方政府違規舉債的事實看，基本都是有財政部或審計署提供線索，交由省級政府追責。省級政府很少主動查處或曝光所轄行政區市縣級政府違規舉債行為。。對于包括300 多個地市級行政區和2800 多個縣市級行政區的龐大的省級以下地方政府債務的監管，必須強化對行政發包制中作為承包商的省級政府的行政威懾，讓舉債的終身問責制落到實處，確保承包商切實貫徹中央政府的意圖。因此，中央政府在“發包”省級政府債務治理任務的同時，還需加大對省級政府債務監管控制不力的處罰力度，充分體現中央政府債務控制的權威。此外，治理機制或制度安排的績效還表現在適應性效率上，即一定的治理機制或制度安排是否具有與變化的制度功能或制度環境動態適應的能力。在此意義上，現階段行政發包制的中國地方政府債務治理機制，確定的發包范圍和發包程度也會伴隨制度約束條件的轉化而調整。當未來包括市場力量、社會力量在內的多項監管能力的強化，勢必會減弱債務治理中對來自政府內部單一行政力量的依賴，如此可能導致行政發包制中發包程度的進一步拓展。而且伴隨中央和地方財政責任進一步法制化、規范化以及財政分權、金融分權體制的演變，市縣級政府債務治理能力的提升，類似財政體制“省直管縣”，在債務控制權配置中進一步賦予省級以下政府舉債權，將債務監管權和激勵分配權進一步發包到市縣級政府也并非不可能的選擇②關于舉債權在多層次政府配置的少數現有研究中，已有學者（張婉蘇，2017）注意到地方政府舉債層級化合理配置問題，并提出進一步賦予省級以下政府舉債權。。但如前文所述，地方債務治理機制是制度長期演化和央地政府長期互動博弈的結果，現階段形成的基于債務控制權的行政發包制具有較強的穩定性，行政發包程度和范圍的調整都不是一蹴而就，而注定是漸進甚至在“行政”與“發包”之間不斷搖擺、反復的過程。

五、結論及對策建議

借助基于控制權的行政發包制理論這一分析工具，本文同時打開中國地方政府債務治理中的債務控制權“黑箱”和行政控制模式“黑箱”，為新中國成立以來三次地方政府債券發行提供了整體性的解釋框架。通過將債務控制權分解為債務目標設定權、債務監管權和激勵分配權三維度，研究三維度在中央政府、省級政府及市縣級政府之間的配置組合，本文發現中國地方政府債務治理機制的整體遵循行政控制模式的前提下，歷經直控型債務治理機制、自治型債務治理機制的演化，形成目前較為穩定的基于債務控制權的行政發包制的債務治理機制。當下的地方政府債務治理機制因為實現了預設的防范債務風險的制度功能，同時與現存制度環境和制度安排相適應而具備交易費用節約優勢，因而是有效的或至少具有效率增進意義的制度安排。由于行政發包制中發包的范圍和程度并不是一成不變的，因而地方政府債務治理機制仍然存在制度變革的空間，也有進一步提升制度績效的必要。

本文的研究結論對于地方政府債務治理的對策具有啟示性意義。由于基于債務控制權的行政發包制是現有制度約束條件下的理性選擇和制度均衡，因而改善債務治理機制的績效必須注重影響債務治理機制的外部制度環境。理論表明，中央和地方政府的財政分權、財政責任進一步規范化、法制化以及金融分權體制的完善，都有利于提升債務治理機制的績效。而在外部制度環境短期難以改變的前提下，通過強化行政發包制內部作為中央政府債務治理目標任務承包商的省級政府的監管責任，防范債務治理中作為管理方的省級政府和作為代理方的市縣級政府的共謀行為，無疑會改善行政發包制債務治理機制的治理績效，有效遏制地方政府債務風險的發生。