北京老城更新中的道路提升規劃研究

彭 敏，蓋春英

(北京市城市規劃設計研究院，北京 100045)

0 引言

機動化的進程在給人們帶來出行便利的同時，也深刻影響著城市的街道。20 世紀初，街道的主要功能是城市交通，速度成為城市街道改造與更新的主要因素，寬闊的道路、大型立交橋興起并最終導致“街道荒漠化”的出現。20 世紀70年代以后，歐美各地主要城市小汽車交通過度發展的負面影響逐漸顯現，城市主義街道設計范式迅速發展，街道從單純交通通道轉變為多樣性的復雜空間[1]。其后，各國依據自身特征，陸續興起共享街道、綠色街道、交通穩靜化、街道瘦身、完整街道、智慧街道等一系列街道更新研究與實踐。全球的主要城市依據自身特征陸續推出“街道設計手冊”，重新定義了街道設計的內涵與使用方式，對城市街道進行了“作為最具潛力的公共空間再開發”[2]。

城市街道的更新隨著社會的發展、觀念的革新、技術的進步而不斷得以發展完善。街道設計更多地關注人，街道從為小汽車服務轉向為人、公共汽車和自行車服務；街道空間不僅僅是交通空間，而是作為城市交通與城市公共空間的共同載體；街道改造和更新更加趨向多樣化、人性化和可持續化。

縱觀國外發達國家老城的交通發展歷程，不難看出其交通發展也是從滿足機動車交通需求、緩解城市交通擁堵逐漸過渡到注重多種交通方式的公平、限制小汽車交通、優先發展綠色交通等。近年來，可持續城市移動性規劃(Urban Mobility Plan)在歐洲興起[3]。可持續城市移動性規劃是一項戰略規劃，旨在滿足人和物的高效流動、促進城市經濟活力，并為居民提供一個高質量的生活環境。它建立在現有規劃實踐的基礎上，強調一體化規劃、注重參與性并設立評估準則。

1 北京老城道路面臨提升改造契機

1.1 老城保護新高度

北京是中國歷史文化名城的典型代表，也是世界聞名的文化古都。北京老城(二環路以內)更是無價之寶，是獨一無二的遺產。北京老城的保護與更新經歷了四個階段，第一階段為名城保護意識蘇醒階段(1978—1991年)，第二階段是名城保護體系逐漸建立(1992—2003年)，第三階段提出舊城保護與復興，名城保護得到空前重視(2004—2009年)，第四階段為保護與發展協調共進，體質機制日益完善階段(2009年至今)[4]。現階段北京老城保護的要求更加嚴格，保護的范圍也更加廣闊。其中，在街巷保護方面，《北京城市總體規劃(2016年—2035年)》[5]明確提出“老城原則上不再拓寬道路，建設以三橫四縱為代表的文化景觀街道。強化整體空間聯系，提升街道綠化，擴大步行空間，培育街道客廳，展現各類文物古跡、近現代史跡、多元文化、自然生態環境交織的美麗景觀”。

伴隨著北京老城的保護與更新，老城的道路也面臨提升改善的契機。道路提升的目標不再局限于交通問題，開始關注環境、文化、歷史、活力等方面，城市道路更加注重“向街道的轉變”。

1.2 道路設施受批評

北京老城作為北京市開發最早，發展最成熟的區域，其道路設施建設一直處于北京的領先地位。截至2016年底，北京老城內道路里程共計696 km，其中城市道路304 km，道路面積率為20.6%。

隨著社會經濟的發展，機動化進程的加快，北京老城的道路累積了一系列問題，也遭遇諸多批評的聲音。老城居民對道路的不滿意集中在道路交通擁堵、不人性化的交通設計、尾氣污染與噪聲污染三個方面。其中不人性化主要包括步行環境差、過街距離長、非機動車道被占用、設施占道等方面[5]。城市規劃專家常常批評北京老城道路“尺度過于寬大”“乏味枯燥、缺乏特色”；歷史文保專家批評老城的道路“與老城風貌不符”；交通管理部門由于道路太擁堵而飽受社會批評，同時也需要花費大量人力物力來處理道路違章停車、流動攤販占道經營、道路環境衛生等問題。

城市道路既是老百姓日常工作出行的公共設施，也是使用最頻繁的公共空間，它所受到的關注來自方方面面。社會各界對老城道路的批評越多，也說明道路的重要性以及道路要提升改善的急迫性。顯然，北京老城的道路已經到了需要整體提升的發展階段，即提質階段。

1.3 老城交通及街道發展趨勢預判

1.3.1 交通發展趨勢

北京老城規劃實施人口疏解、功能結構重組，老城的交通基礎設施進入提質階段，交通必然要走可持續發展的道路。現狀小汽車過度使用的格局必將改變，未來的交通發展模式必然形成以綠色交通為主導，其他各種出行方式為輔的和諧有序局面；目標上更加重視整體交通環境的提升，兼顧社會、經濟、文化、生態等多方面；在交通政策上實施交通需求調控，進一步降低私人小汽車的使用強度；交通規劃也將轉變為更加關注人和環境的可持續城市移動性規劃。

1.3.2 街道更新趨勢

北京老城的道路格局已穩定，道路設施已基本完備，未來道路新建、拓寬的可能性都非常小。老城道路存在的一系列問題將主要通過道路的更新與改造逐步解決。2000年以來，北京編制的相關規劃，如《城市道路空間規劃設計規范》《北京步行和自行車交通規劃準則》，已經在城市新建、道路改造領域發揮了積極作用，而正在編制的北京《街道設計導則》將進一步指導道路向街道的轉變。

由文獻[2]中街道設計的需求金字塔(見圖1)可知，各歷史階段人們對街道的不同需求大體分為5 大層次，由低到高依次為安全衛生需求、功能完善需求、活力場所需求、形象個性需求以及特殊群體需求。評估北京老城街道現狀以及發展需求，認為北京老城街道正處于街道發展的中級向高級過渡的階段，即街道功能基本完善，未來老城將越發重視街道的活力場所需求與形象個性需求。

2 道路提升規劃編制的必要性

2.1 道路提升規劃的缺失

北京現行的城市道路規劃設計流程包括六個階段，其中規劃方案是第一個階段，該階段要求編制道路規劃方案、雨污水、河湖規劃方案。道路規劃方案主要針對等級較高的新建類城市道路，而對于更新改造類的道路，現階段缺少規劃編制的要求。另外，北京在道路設計審批時，往往專注于道路的交通功能、市政設施的保障，而忽視某些道路作為重要城市空間的功能；只審批道路紅線內空間，而缺少對車行道外邊緣與建筑立面的空間管控。

隨著北京老城對街道空間的要求越來越高，道路審批內容應從交通、市政領域擴展到城市設計、景觀規劃等領域。對于更新改造類項目，編制道路提升規劃將十分必要。

2.2 發揮規劃的引領與統籌作用

城市規劃是城市發展的龍頭，決定了城市建設的方向和品質，具有全局性、綜合性、戰略性與前瞻性。城市道路的更新與改造中必須充分發揮規劃的引領作用，改變現狀過于關注機動化交通的問題，促進北京老城“道路向街道的轉變”。尤其是在規劃理念上，道路提升類規劃應將以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入規劃編制的全過程，并通過實際規劃工作，向道路更新的各利益相關體，如屬地政府部門、項目實施機構、當地居民、沿線企業不斷普及，力爭獲得大多數人的認可。

道路提升規劃應注意發揮規劃的統籌作用。道路更新的對象是既有道路，必須注意對現有環境的影響，統籌協調好各利益相關體之間的關系。在規劃設計階段，應積極推進建立多專業團隊，引入城市設計、景觀設計、道路工程設計、管線設計、交通管理、風貌保護等多方專業人士，共同研究編制道路提升規劃。

3 東門倉胡同提升規劃案例

近年來，伴隨北京老城更新開展了一些城市道路的更新改造工作。這些道路更新項目不涉及道路拓寬，也不是源于交通問題本身。如地安門外大街、鼓樓西大街的改造背景是基于什剎海地區的整體環境提升；東門倉胡同的提升規劃是基于文物保護與展示的需求。下文以東門倉胡同提升規劃為例，探討北京老城更新類道路項目的規劃編制。

3.1 規劃研究背景

東門倉胡同位于東二環路西側，南新倉的東側。南新倉是明、清兩代糧倉，2013年被國務院公布為大運河第七批全國重點文物保護單位的組成部分，現保留有距今600 余年歷史的古倉廒9座，明清古倉墻約200 m。現狀倉墻位于東門倉胡同的西側，部分進入道路紅線。為了更好地展示南新倉文化，相關部門提出在倉墻東側，即現有道路紅線空間內建設開放性公園。

現狀東門倉胡同為城市次干路，道路紅線寬30 m，設置有4條機動車道，已完全實施規劃。該道路原規劃設計存在以下問題：1)過于注重機動車交通，現狀機動車早晚高峰V/C<0.4，能力有富余；在沿線公建配建停車場空置率約為50%的情況下設置路內停車帶。2)交通設計人性化不足，如人行道有效寬度偏窄，東側非機動車騎行受路內停車影響，樹木對行人、自行車的遮陰效果較差等。3)缺少對文物、綠化、景觀等的統籌考慮，導致街道品質不高，街道空間較無趣。4)東側建筑前區與道路紅線空間銜接不順，機動車出入口過多，且設置有臺階、擋墻等妨礙空間一體化的設施。

3.2 規劃理念的轉變

1）不僅僅是交通空間。街道空間是城市交通與城市公共空間的共同載體，不僅僅關注其交通、市政的保障功能，也重視其促進街區活力、提升環境品質等綜合功能。

2）一體化規劃設計。在需要突顯地方特色的街區，將街道、沿線建筑前區、文物展示區域整合成為一體化的公共空間；建筑前區空間盡量與道路紅線空間無縫銜接。

圖1 街道設計需求金字塔中北京老城的位置Fig.1 The location of Beijing old city in the“demand pyramid”of street design資料來源：根據文獻[2]改繪。

3）化繁為簡。堅持簡潔的設計與耐用的材料，使街道設計達到視覺上的清爽。一方面鼓勵整合各類市政道路交通設施，如標志桿的“一桿多用”；另一方面，沿街立面設計簡潔大方，不進行過度設計與裝飾。

3.3 道路功能的重新定位

通過對道路功能的重新定位，優化調整交通功能，增強交往、休閑功能。總體分析，東門倉胡同是一條生活服務性街道，也是一條歷史文化展示街道。

圖2 道路現狀橫斷面Fig.2 Existing cross-section design

圖3 道路規劃橫斷面改造方案BFig.3 Improvement scheme B of road cross-sections

圖4 縮小交叉口半徑Fig.4 Reduce the radius of intersections

1）交通功能：作為南新倉地區重要的對外聯系道路，為沿線居民、單位提供日常出行服務。

2）文化功能：作為南新倉歷史文化展示的一部分，要傳承和發揚傳統文化。

3）社會功能：作為南新倉地區重要的公共空間，為民眾提供富有活力的交往空間。

4）生態功能：增加綠化面積，減少路面熱島效應，降低汽車尾氣、噪聲污染等。

3.4 道路空間的重新分配

道路向街道轉變，但街道項目的首要任務仍是提供通行環境。東門倉胡同30 m 的道路紅線寬度為南新倉遺址公園的建設提供了可能的空間。在滿足東門倉胡同基本通行條件的基礎上，按照文物保護>公共空間>生態環境的順序重新分配道路空間資源。

在與景觀設計單位、文物保護和園林綠化部門深入溝通的基礎上，確定西側9 m的紅線空間用于建設公園。同時，明確交通優先級：步行>自行車>公共交通>小汽車，對街道的交通空間進行重新分配。道路現狀橫斷面如圖2 所示，道路規劃橫斷面改造方案B如圖3所示。

1）重塑適宜步行的環境：要求南新倉遺址公園內預留東側人行道、行人休憩設施，結合公園設計一并考慮；東側建筑前區與人行道一體化設計，擴大有效步行寬度；通過縮小交叉口轉彎半徑，減少約4 m的行人過街距離，每個交叉口步道面積增加約32 m2，如圖4所示。

2）保障自行車交通路權，規范自行車停車：規劃設置兩側分隔帶，保障相對獨立的非機動車道；并將自行車停車設置于分隔帶上，如圖5 所示；協調部分建筑前區停放自行車，尤其是在軌道交通車站周邊。

3）預留公共交通條件：規劃預留未來通行小型公共汽車的條件，預留公共汽車站臺布置空間。

4）限制小汽車交通：將現有4 條機動車道縮減至3 條，遠期規劃縮減至2 條。同時，適當縮窄機動車單車道寬度，并將道路設計速度由40 km·h-1降至30 km·h-1。

3.5 評價指標的多元化

道路向街道轉變，其評價指標就不能只局限于交通通行，而是要擴展到公共空間、生態景觀、社會治理等多方面。道路交通方面，主要從步行條件、自行車通行條件、小汽車通行條件、自行車停放以及樹木遮陰五個方面進行評價；街道的相關評價則分為交通安全、交通秩序、公共空間、街道景觀、生態綠化五個方面。

東門倉胡同提升規劃共提出5 個規劃方案，方案說明如表1 所示。方案各有優劣，評價結果如圖6、圖7 所示。街道更新改造所涉及的利益相關者從各自的角度出發，各有看重的指標，必須經過多次溝通、協調及方案優化，最終達成代表大多數利益的方案。

4 結語

東門倉胡同的提升規劃已經編制完成，相比工程實施，其意義更重在傳播價值導向。城市中的街道如此重要，“未來城市中街道空間將是城市特征的集中體現”“是城市發展的戰略性空間”[7]。從歐盟發布的一份街道改造報告[8]總結出：一個成功的街道改造項目，需要堅定而有遠見的政府主導機構、需要有穩定的資金保障、需要獲取廣泛的民眾支持、需要做改造前后多方面綜合對比。規劃編制只是道路提升的第一步，后續還需要從廣泛的公眾參與、街道維護與監管、多指標對比評價等多方面努力，使道路提升后的社會效益、生態效益等被民眾、相關部門認可。改變北京老城道路的種種負面印象，需要政府、專業人士、民眾、企業等多方面的、長期的共同努力。

圖5 自行車停放示意Fig.5 Bicycle parking

表1 東門倉胡同規劃提升方案Tab.1 Improvement schemes of Dongmencang Hutong

圖6 道路交通相關評價Fig.6 Traffic evaluations

圖7 街道相關評價Fig.7 Road evaluation