對軍隊預(yù)算管理全過程跟蹤審計的幾點思考

張靜

摘要：預(yù)算管理審計是軍隊審計的重要組成部分。單位預(yù)算執(zhí)行情況能夠直接反映出預(yù)算編制或經(jīng)費分配的合理性、預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)性和經(jīng)費使用的效益性，對其監(jiān)督的結(jié)果直接體現(xiàn)和反映領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的履行情況。文章對當(dāng)前軍隊預(yù)算審計工作中面臨的新情況、新問題提出幾點思考，以期為實行預(yù)算編制、執(zhí)行、績效評價“三位一體”的預(yù)算管理全過程跟蹤審計提供參考與借鑒。

關(guān)鍵詞：軍隊預(yù)算管理;“三位一體”

一、開展預(yù)算管理全過程跟蹤審計的必要性

（一）監(jiān)督關(guān)口前移的迫切需要。從預(yù)算審計的情況看，一些普遍性問題，例如經(jīng)費來源不明確、超標(biāo)準(zhǔn)和范圍編列預(yù)算項目、未按預(yù)算規(guī)定用途使用經(jīng)費、經(jīng)費開支項目不夠細(xì)化、自籌項目未按規(guī)定立項報批等，之所以在預(yù)算安排審計報告中都“榜上有名”，多是由于預(yù)算編制本身不科學(xué)、不合理、不可行造成的。所以要前移監(jiān)督關(guān)口，在預(yù)算報批前就從預(yù)算的科學(xué)性、合理性、可行性和細(xì)化程度等方面進(jìn)行跟蹤審查并出具相關(guān)意見。

（二）健全預(yù)算監(jiān)督體系的必然選擇。預(yù)算管理從編制、執(zhí)行到績效評價，是一個完整的循環(huán)體系。編制是出發(fā)點，經(jīng)“兩上兩下”研究審定的預(yù)算是預(yù)算執(zhí)行的依據(jù)，因此預(yù)算編制的合理與否對預(yù)算執(zhí)行、績效評價的結(jié)果至關(guān)重要;預(yù)算執(zhí)行過程不僅是經(jīng)費的撥付和使用，也涵蓋預(yù)算編制的調(diào)整和完善，還是績效評價的重點所在;績效評價需要建立在編制、執(zhí)行的基礎(chǔ)上，同時評價的結(jié)果又成為下一年預(yù)算編制的重要參考依據(jù)。只有對預(yù)算編制、執(zhí)行、績效評價“三位一體”的預(yù)算管理全過程進(jìn)行跟蹤審計，才能實現(xiàn)對預(yù)算完整體系的監(jiān)督，起到“免疫”作用。

（三）提高經(jīng)費使用效益的重要途徑。《軍隊審計條例》規(guī)定既要求各預(yù)算單位在預(yù)算編制中，要明確實現(xiàn)的目標(biāo)和達(dá)到的效果，也要求審計機構(gòu)緊跟體制改革的步伐，進(jìn)一步改變傳統(tǒng)的預(yù)算審計思維方式，將審計監(jiān)督貫穿于整個財經(jīng)活動過程中，促使有限的經(jīng)費物資發(fā)揮出最大軍事經(jīng)濟效益。

二、預(yù)算管理全過程跟蹤審計的操作設(shè)想

（一）預(yù)算跟蹤審計的方式方法

預(yù)算管理全過程審計技術(shù)性強，要求標(biāo)準(zhǔn)高，更新速度快，為確保預(yù)算管理審計的高質(zhì)量，必須堅持在審計創(chuàng)新上求發(fā)展。

一是加快審計信息化建設(shè)。加快推行網(wǎng)上報送審計資料、遠(yuǎn)程審計，以緩解審計資源不足與軍事經(jīng)濟效益監(jiān)督需求的矛盾。促進(jìn)各類審計軟件與“軍財工程”系統(tǒng)的兼容對接，審計機構(gòu)通過登錄軍隊財務(wù)管理信息系統(tǒng)，可以實現(xiàn)對部隊收支情況實時監(jiān)控與數(shù)據(jù)分析，使審計監(jiān)督關(guān)口前移，由事后監(jiān)督變?yōu)閷崟r監(jiān)督，進(jìn)一步提高監(jiān)督效能，提升審計工作的質(zhì)量和水平。

二是整合審計力量資源。審計機構(gòu)對監(jiān)督范圍內(nèi)的項目，應(yīng)采取預(yù)算管理審計與各專業(yè)審計相結(jié)合的方式，以綜合審計思維統(tǒng)籌全局，形成合力，做到出去“一把抓”，回來“再分家”。實現(xiàn)資源整合既避免了不必要的重復(fù)審查，又提高了審計效率，達(dá)到了“一審多果”的良好反饋，進(jìn)一步提升了審計監(jiān)督效率。

三是采取“三結(jié)合”的組織形式。審計“三結(jié)合”即時點時段結(jié)合，點面結(jié)合，統(tǒng)分結(jié)合。跟蹤審計應(yīng)重點關(guān)注審批前、下達(dá)時等重要時點，結(jié)合預(yù)算編制過程、預(yù)算調(diào)整過程、績效評估過程等，做到時點時段結(jié)合;在對每個跟蹤審計對象監(jiān)督的同時，可對不同對象的類似指標(biāo)進(jìn)行面上的對比綜合分析，做到點面結(jié)合;各單位預(yù)算跟蹤項目可能由不同的審計組實施，但應(yīng)本著“一盤棋”的思想，在人員組織上與同級審做到統(tǒng)分結(jié)合，及時溝通交流，分而不散，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

（二）預(yù)算管理全過程跟蹤審計的重點內(nèi)容

一是預(yù)算編制階段審計。預(yù)算是軍隊行使分配職能，保障軍隊各項建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的“總開關(guān)”，因此預(yù)算管理審計要以預(yù)算編制審計為前提，緊貼預(yù)算編制搞好跟蹤審計。重點監(jiān)督預(yù)算編制是否按照零基預(yù)算方法編制;預(yù)算編制程序是否合法;編制的標(biāo)準(zhǔn)和定額的制定是否科學(xué)，是否在執(zhí)行過程中不斷調(diào)整改進(jìn);收入是否依法（標(biāo)準(zhǔn)）編制、算實算準(zhǔn);支出預(yù)算項目是否細(xì)化可操作性強;審批手續(xù)是否完備等。

二是預(yù)算執(zhí)行過程審計。預(yù)算經(jīng)本級財務(wù)部門審查、單位黨委批準(zhǔn)、上級單位審定備案以后，便成為單位財經(jīng)活動的法定依據(jù)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。在預(yù)算執(zhí)行程度審查過程中，必須選準(zhǔn)重點。審查經(jīng)費開支內(nèi)容是否符合預(yù)算計劃，有無超范圍開支的情況;經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn)是否符合全軍統(tǒng)一規(guī)定，有無擅自提高標(biāo)準(zhǔn)和鋪張浪費等問題;預(yù)算開支進(jìn)度是否適度，了解經(jīng)費計劃和事業(yè)任務(wù)的執(zhí)行進(jìn)度，有無突擊花錢問題;經(jīng)費開支事項是否真實合理，有無弄虛作假現(xiàn)象，違規(guī)違法開支的現(xiàn)象;資產(chǎn)管理措施是否得力，有無內(nèi)控制度形同虛設(shè)等現(xiàn)象。

三是經(jīng)費使用效益審計。在審計過程中，應(yīng)以預(yù)算支出為著力點，把經(jīng)費使用效益作為審計重心。一是要把績效理念、方法引入預(yù)算執(zhí)行審計中。在審計過程中向關(guān)注經(jīng)費使用效益傾斜，一方面是順著資金方向，“資金流轉(zhuǎn)到哪里，審計就跟進(jìn)到哪里”，延伸審計項目資金使用情況;另一方面是順著項目方向，從立項審批、概預(yù)算、招投標(biāo)等各環(huán)節(jié)審查項目的合法性、效益性，重點揭露管理不善、決策失誤造成的經(jīng)費嚴(yán)重?fù)p失浪費和國有資產(chǎn)流失等問題。二是要從專項資金管理審計入手，即從預(yù)算指標(biāo)的核對下達(dá)、撥付入手，防范經(jīng)費損失浪費、截留挪用，提高專項資金的使用效益。

三、健全審計結(jié)果運用機制，強化預(yù)算管理全過程審計意見落實

（一）提升預(yù)算執(zhí)行審計報告建議層次

預(yù)算管理審計報告是審計監(jiān)督活動的最終“產(chǎn)品”，審計機構(gòu)只有在確保審計報告質(zhì)量上下足功夫，才能從宏觀層面上提出促進(jìn)解決問題、完善機制的審計建議和對策，為軍委決策提供依據(jù)。一是注重核對。對審計實施方案與工作底稿進(jìn)行一致性核對，避免漏查錯差，規(guī)避風(fēng)險;二是加工提煉。對于發(fā)現(xiàn)的問題要認(rèn)真分析研究和加工提煉，將微觀成果反映到宏觀層面，充分發(fā)揮審計在促進(jìn)軍事經(jīng)濟運行中的積極作用，有針對性地提出對策和建議;三是提升層次。預(yù)算管理是一個單位經(jīng)費物資管理使用的“龍頭”，是部隊單位建設(shè)發(fā)展的首要保證，預(yù)算審計報告理應(yīng)提升層次，建議與單位主官及黨委年度考核成績相掛鉤，使各級黨委領(lǐng)導(dǎo)能夠重視預(yù)算管理，合理使用預(yù)算管理經(jīng)費物資，科學(xué)籌劃單位建設(shè)發(fā)展。四是公正評價。嚴(yán)格審計評價標(biāo)準(zhǔn)，審計評價要客觀公正而不脫離實際，指出問題要實事求是而不遮遮掩掩，分析原因要全面具體而不泛泛而談，確保預(yù)算管理審計意見經(jīng)得起方方面面的檢驗。

（二）推行預(yù)算管理審計結(jié)果適度公示

審計結(jié)果公示是深化審計監(jiān)督效益的重要監(jiān)管制度。在確保不泄密的情況下，適時公示審計結(jié)果，形成制度約束和宣傳教育相結(jié)合的監(jiān)督制約機制，不僅能促進(jìn)審計機構(gòu)恪盡職守，提高審計質(zhì)量，更好地完成鄧處管理審計工作，同時還能夠促進(jìn)被審計單位依法決策、科學(xué)管財，激發(fā)廣大官兵參與監(jiān)督的熱情，更好地監(jiān)督審計意見和決定的執(zhí)行。一是要嚴(yán)格遵守保密紀(jì)律。凡涉及國家和軍事秘密不宜公示的，必須對公示的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行刪除或修改;三是公示時間要適當(dāng)。審計成果公示時間要把握好，要注重利用部隊進(jìn)行思想政治教育等時機進(jìn)行審計成果公示，達(dá)到審計一個人、教育一班人的警示效果;二是公示審批要規(guī)范。在確定審計具體公示內(nèi)容、時間和方式后，應(yīng)當(dāng)呈相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審批備案，方可通報公示審計成果，以確保審計公示的合法性和有效性。

（三）組織抓好審計回訪

為確保預(yù)算管理審計效果，防止走過場，審計機構(gòu)要嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《軍隊審計準(zhǔn)則》的有關(guān)規(guī)定，定期或不定期地對預(yù)算已審計項目進(jìn)行回訪調(diào)查。一方面，要聚焦檢驗各單位對審計建議的執(zhí)行情況，督促各單位積極落實整改，深化審計效能，對在落實審計意見中督促不力、敷衍搪塞、拒不改正，甚至弄虛作假，造成損失的，要依紀(jì)依規(guī)進(jìn)行處理，確保審計意見落到實處。另一方面，還可以從被審計單位預(yù)算執(zhí)行的角度來衡量預(yù)算編制質(zhì)量，指出問題、分析原因、總結(jié)經(jīng)驗，幫助其提高預(yù)算管理水平。