城市收縮，規劃擴張？

陸銘

先拋出一個事實，一定出乎很多人的意料：中國大約有三分之一的城市出現了人口收縮，但它們幾乎無一例外地在作擴張型的規劃。具體來說，根據清華大學龍瀛副教授的數據，在2000-2010年這個人口普查周期期間，653個行政市（縣級以上）中，有180個出現了人口減少。在39007個鎮一級行政單位，19822個出現人口減少。但龍教授同時指出了一個不為外界所知的事實：幾乎每一個城市都在規劃著增長的人口，以及擴張的城市面積。遺憾的是，人口不會因為規劃的增長而增長，結果是規劃落空。更嚴重的是，新城建好了，人走了。

因為眾所周知的原因，地方政府的政績是它的GDP增長、招商引資和稅收的最大化，怎么能允許一個城市人口收縮呢！如果人口收縮阻止不了，那為了經濟增長，只能加大投資，向中央要補貼，要建設用地指標，造新城。對此，很多規劃師也喊冤，因為，那些擴張型規劃是當地政府給他項目的時候要求的。

但也不能把板子全打在地方政府身上，事實上，很多時候社會各界都覺得把資源交給市場去配置，不會產生什么好的結果。要知道，世界各國都有大量城市出現人口收縮，相應的城市規劃也會是收縮型的規劃。但是，在當下被稱為收縮城市會被加上“衰敗”之類的修飾，人們在弄明白收縮城市的原因之前，就先想著如何去扭轉這個趨勢。

區域經濟發展可以“在集聚中走向平衡”

那不妨先從收縮城市的成因說起。一個國家總人口給定的時候，人口流動其實是非常重要的資源再配置過程。與此同時，人類的技術、制度都在發生變化。比如說，一個時代靠馬車，還是靠火車或者輪船來做運輸，這個技術的變化對于不同地區經濟增長潛力的影響是非常之大的。再說制度，中國經濟如果是改革開放前的封閉經濟，基本沒有國際貿易，那時東北有中國最好的基礎設施，還有計劃經濟時期的大項目建設，曾經輝煌一時，成為人口流入地。20世紀90年代之后，中國經濟大開放，海運是國際貿易的主流方式，長三角、珠三角有更好的內河航運加上海運的條件，而東北有大量的港口冬天是要結冰的，這個從封閉走向開放的變化，導致各個地方發展工業和服務業、包括高科技的優勢完全不一樣，東北轉變成了人口流出地。

一些地區人口流出，一定有一些地區人口流入，一個國家內部人力資源空間上再配置，也反映了各個地區在經濟增長潛力上的變化。這就引出另外一個問題，人口大量向少數地區集中，一直被錯誤地認為不利于區域間平衡發展。最近一段時間，又產生了新的擔憂，認為以前的東中西增長差異演變成了南北差異，其實，這是海洋貿易和中國加入全球化進程的必然結果。

區域經濟發展可以“在集聚中走向平衡”。理論研究、實證研究和國際經驗都可以告訴大家，人口、經濟活動的空間集聚是可以伴隨著地區間人均GDP差距縮小的。東北制造業曾經很強，現在，放在全國來看，東北的比較優勢逐漸成了農業、旅游、自然資源，此類產業的GDP總量增長空間有限，是不是人少一點，反而有利于提高人均水平？

市場力量會引導經濟“從集聚走向平衡”，那么政府該干什么？十八屆三中全會到十九大，一直講市場對資源配置起決定性作用，政府更好地發揮作用。這意思不是政府要跟市場經濟規律對著干，而是做市場經濟做不到的事情，發揮市場和政府的互補作用。在人口流出地，政府可以做兩件事，是公共政策優化社會福利與否的重要判據。首先，幫助人口流出的欠發達地區去發展符合它比較優勢的產業，比如東北的旅游在興起，東北的大農場成為了全國的糧倉，那就做跟這些產業相配合的基礎設施投入。還有一件市場做不好的事是公共品提供，因為教育、醫療這樣的公共品提供本身有規模經濟效應，如果人口萎縮，市場力量不足以提供教育、醫療這些服務。公共投資投在人身上，促進了人的健康和教育水平，而人力資本是可移動的，人力資本一動就實現了它的最大回報，也就兼顧了公平和效率。

但現在大量在欠發達地區（收縮城市）的投資，恐怕既沒有具備長期比較優勢的可能性，投的方向也不是人，而是物。不少是以閑置的新城、基礎設施、廣場這樣形式存在的不動產，這種投資既無效率，也無公平，而且給地方政府以及整個國家背上巨額債務，這不是公共政策想要的結果。

對于公共政策來說，資源是有限的

對于通常的公共品的提供，有個數量和方向的問題，如果不計代價，就會損失社會福利。打個比方來解釋問題。假設在深山老林里住著一位老人， 100歲了，政府要不要修一條公路到他家門口？如果你的價值觀是完全追求公平公正的，你對這個問題的答案可能是“YES”。但仔細考慮一下，有沒有更好的辦法？這位百歲老人，當路通到門口的時候，不久可能就去世了。而修這條路的錢能夠建一所學校，這就涉及要不要投到更有價值的地方去的問題。在這個例子里，可能人們也許比較容易有共識，對這位百歲老人可以提供其他方面的關愛（比如把他免費送到最近的養老院），修路的錢用來建學校。但如果在這個例子里有100個90歲老人，1000個80歲老人……隨著年齡的下降，老人數量的增加，可能大家對修路到家門口與否就會產生分歧，而分歧反映了人們的價值觀。在現代社會里，公共政策如何兼顧公平與效率是交給民主決策的。

公共投資投在人身上，促進了人的健康和教育水平，而人力資本是可移動的，人力資本一動就實現了它的最大回報，也就兼顧了公平和效率。

在現實生活中，大量在收縮城市（包括在人口減少的農村）的投資，似乎就是基于一種認識，認為有必要通過公共投資去修一條路，通到深山老林里的百歲老人家門口。我想提醒的是，如果類似的公共決策交給不受約束的地方政府官員來做，恐怕最終的結果就是做過頭了，因為有些地方官員恐怕想的根本不是如何兼顧公平與效率的問題，而可能是“不計代價”的短期GDP數字。對于公共政策來說，資源有限，在一件事上做過了頭，就必然在另一件事上做得不夠，比如在人口流入地的公共服務短缺。強調一下，我這里不是在討論要不要投資于人口流出地，而是在討論投資什么、投資多少和投資去哪的問題，大量現有的投資已經造成類似于“鬼城”這樣的浪費。

最后說說文化和鄉愁。對于人口流出地區而言，一個大家比較有共識的公共品提供就是文化保護，比如某種少數民族的文化或者古建筑保護。但是，很多人沒有區分文化和鄉愁的邊界。我曾經在講學的時候被問道，如何看待“鄉愁”？當時，我直接反問聽眾，你覺得鄉愁是公共品還是私人品？聽眾被我問愣了。大家想一想就能明白，鄉愁是私人品啊！你愁不愁是自己的事，這本質上跟你懷念初戀的女友沒什么差別。當然，有些鄉愁是跟傳統文化結合在一起的，公共政策保護的是傳統文化這種公共品，而不是直接保護鄉愁。但請注意，除了和傳統文化相聯系的鄉愁之外，剩下的鄉愁是私人品。

中國城市化速度很快，今天很多進到城市里的人，小時候生活在農村，也有很多人今天在大城市里生活，小時候生活在小城市，他們的老家是人口流出地。那么，僅僅因為我有鄉愁，就能支持政府動用它的行政力量，把資源不計代價地配置到我的老家嗎？這在本質上跟要求政府幫你去思念前女友和在老家修房子沒有差別的。尤其要不得的是，不少人自己生活在城市，或者從老家流動到大城市，卻希望政府用公共資源把別人留在農村，留在收縮城市，來為自己保留鄉愁，這是自私且害人的主張。

本文雖然是從收縮城市談起的，但在本質上，談的是針對人口流出地區的公共政策問題。如果這些在理論和思想上存在的認識問題不厘清的話，那么，在類似于鄉村振興、扶貧攻堅、小城鎮建設、區域平衡發展的一系列政策上都可能會出現南轅北轍，甚至事與愿違的結果。