人工智能時代下，應急管理體系的發展之道

□ 文/王煥強

應急管理部成立之后，中國的綜合應急管理體系從強調全災害管理走向重視全過程管理，這是新時代國家應急管理創新發展的主邏輯。從體制上看，新時代應急管理創新發展的關鍵是建立和完善以應急管理部為牽頭組織的多主體協同網絡。從機制上看，新時代應急管理創新發展的關鍵是流程重塑，從準備、預防、減緩、響應和恢復五個環節全面優化應急管理的運行機制。

第一代應急管理體系的主要特點是分災種管理。從體制機制來看，分災種管理主要有四個特征。

一是不完整單部門負責制。例如，水利部門主要負責洪澇災害的防范和應對，氣象部門主要負責氣象災害的預報和監測，地震部門主要負責地震災害的預報和監測，民政部門主要負責災后的生活救助，安監部門主要負責安全生產事故的預防、救援和調查。

二是臨時性指揮部機制。在國家層面，主要有三大臨時性指揮部：國家防汛抗旱總指揮部、國務院抗震救災指揮部和國家森林防火指揮部。

三是外生性減災機制。

四是重大自然災害的中央“兜底”機制。地方政府在自然災害管理中責任模糊，相應的機構設置也不健全。一旦發生重大自然災害，救災主要依靠中央“兜底”，地方政府缺乏開展防災減災的動力。

從總體上評判，分災種管理主要是一種事后“修補”模式，既有顯著不足，也有貢獻.

第二代應急管理體系的主要特點是綜合化管理。2003年“非典”之后，中國開始建設以“一案三制”（應急預案、應急體制、應急機制和應急法制）為核心的應急管理體系，統一應對包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件在內的各類突發事件。以“一案三制”為核心的應急管理體系是對第一代應急管理體系的發展，既大部分保留了分災種管理的體制機制，又進行了適度的擴展和創新。對照來看，綜合化管理的體制機制也主要有四個特征。

一是相對完整的事前單部門負責制。

二是高度統一的事后政府負責制。

三是附屬式綜合協調機制。

四是屬地化的“責任下沉”機制。

從總體上評判，以“一案三制”為核心的應急管理體系有整體性設計，覆蓋面廣。

“綜合應急管理”（CEM）最早在美國州長協會提出，并進一步得到發展。CEM的基本框架是全災害管理、全過程管理與多主體參與。應急管理被認為是一個包括了減緩（mitigation）、準備（preparedness）、響應（response）和恢復（recovery）四階段的循環周期。

從全災害管理走向全過程管理是綜合應急管理發展的一般趨勢。不僅中國，美國也是如此。在綜合應急管理的框架之下，無論是全災害管理還是全過程管理，都離不開多主體參與。應急管理多主體參與的核心是多主體協同，這也是應急管理與常態管理的根本不同。例如，在重大自然災害的應急響應中，通常至少需要協調分別隸屬于水利、氣象、地震、民政、公安、武警（消防）、安監、衛生、應急辦乃至人民解放軍等不同部門或體系的多個行動主體的參與，這些行動主體不僅在數量上規模龐大，制度背景、工作方式和組織文化更是差異巨大，他們在災前又缺乏協同演練，災后很難在短時間之內實現高效率的協同行動。

在應急管理部成立之后，中國的應急管理體系在體制上主要體現為以應急管理部為牽頭組織的多主體協同網絡。這是復合了科層結構的網絡結構，而非純粹的科層結構或網絡結構。應急管理在體制上創新的關鍵就是發展和完善以應急管理部為牽頭組織的多主體協同網絡，降低多主體協同的難度，提升多主體協同的效率。這至少需要從三個層面著手。從全災害管理到全過程管理的轉變必然要求應急管理部重塑應急管理的流程。應急管理的流程定義了應急管理的運行機制。

全災害管理、全過程管理，多主體參與對應急管理體系提出了很高的要求，原有的感知設備，指揮系統等無法更好的支撐應急管理下一代的需求。國家要以更大的力度支持人工智能、大數據、互聯網與實體經濟制造業深度融合，加快推進5G和物聯網建設，推動我國創新能力、質量效益提升。目前的應急管理體系中，在事故預防、事故處理等方面都做了全面的考慮，但是效果不理想，主要是因為以下原因：

缺乏全面的監管手段：無法隨時隨地的監管巡檢工作。

缺乏高效、精準的監管手段：無法針對一些重點區域、重點時段、重點事件進行定向的精準管理、無法高效、快速響應事件。事故發生時，錯失最佳救援時間，導致事故傷亡嚴重。

缺乏可視化的監管手段：管理無法圖表化、可視化，無法實現直觀的管理，缺乏對數據的展示、分析以及預測。

總體來說，我國的應急管理仍處于智能化建設的初級階段。目前應急管理智能化建設水平低、系統集成困難、數據深度應用不夠等問題突出，嚴重制約了應急管理的全過程，全災害，多參與實現。

在應急管理領域，物聯網可用于增強物理環境中的數據收集，并快速將這些數據傳送給城市的不同部門。與天氣有關的災害，如颶風或洪水，有時會無法及時獲得某些區域的信息。但是，如果這些區域存在物聯網設備，它們將能夠更輕松地廣播信號并傳送關鍵數據，如溫度、水質或煙霧。有了這些數據，政府就可以在如何部署救災資源方面做出更明智的決策。比如，里約熱內盧市政廳運營中心使用傳感器收集有關城市天氣、交通、警察和醫療服務的實時數據。比如，休斯頓市在“哈維”颶風后與AT&T電信公司合作，部署物聯網技術，以便識別損害并傳送信息。

視頻智能分析可實現重點區域人臉分析、軌跡分析；核心區域內人群密度分析；化工園區安防；重點崗位人臉對比等。在化工企業，礦山等重點企業、重點崗位，通過人臉識別有效杜絕“無證上崗”，“人卡分離”等安全生產隱患。比如蘇州，則通過視頻監控實現城市內澇的有效監測預警。

除此以外，在應急管理的救援過程中，可通過災害模型對災害影響情況進行分析，比如通過模型分析臺風降雨影響、泥石流風險、內澇風險。

當前的應急管理正在逐漸由事中應急處置，向事前的預防轉變，在這個轉變過程中，如何利用云計算、大數據、人工智能等信息化手段達成這一目的，正成為行業內的重大關注點。大華股份全球領先的以視頻為核心的智慧物聯解決方案提供商和運營服務商，秉持著全感知，全智能，全計算，全生態的理念，將全面助力應急管理水平提升，促進安全發展。

全感知：是指感知對象、場景，在線創造價值。大華股份具有全時段、全場境的感知能力，通過視頻物聯技術，構建一個專業高效的感知網絡。

全智能：智能構建模型，賦能創造價值。大華從面向“解決客戶業務痛點、創造客戶價值”的角度出發，為客戶提供全系列的智能產品、解決方案與智能網絡架構能力，以AI賦能實現客戶業務升級與轉型。

全計算：指的是核心能力，是在你需要的時候你就要有計算的能力，在你需要創造價值的時候，你就要有相應的產品和解決方案。

全生態： “生態成就共贏，合作創造價值”，只有抱著開放合作心態，才能走的更遠。

新時代應急管理的創新發展要提升國家治理滿足人民日益增長的安全需要的能力。在“綜合應急管理”的框架之下，中國的應急管理正在從強調全災害管理到重視全過程管理、從實現“全面覆蓋”到追求“深入有效”、從強調綜合性到重視專業化轉變。而在這個過程中，人工智能將是應急管理轉變中的催化劑，應用支撐。通過人工智能，通過大華股份全感知、全智能、全計算、全生態的四全能力建設，助力應急管理逐步實現全災害，全流程，多方參與的智能化應急。