財政分權、官員晉升與環境效率

戎會芹

（山東第一醫科大學/山東省醫學科學院馬克思主義學院，山東 泰安 271016）

一、引言與文獻評述

一個地區的經濟增長是生產要素投入增長以及全要素生產率提高的結果。對全要素生產率的研究起源于以索洛（1957）為代表的新古典經濟學家利用增長核算法研究“索洛”殘差對經濟增長的貢獻。然而，內生經濟增長理論放棄了新古典增長理論中關于技術外生性的假定，將經濟增長建立在內生的技術進步基礎上，并對其實現機制進行了理論分析。自此雖然對于全要素生產率內涵的界定還存在分歧，但對此問題的探討已成為研究的熱點。

從研究內容上看，早期研究主要傾向于從規模效率和范圍效率的角度來考察全要素生產率；現有關于全要素生產率的研究主要集中在技術效率、配置效率等方面。Hu&Wang（2006）考慮經濟主體各投入要素之間的相互作用對能源效率的影響，定義了新的效率測度方法，即：全要素能源效率（TFEE），已得到廣泛應用并成為研究能源效率問題的主要方法。此外，許多學者也將生產率方法引入模型，如Fare等（2001）運用ML生產率指數發現考慮環境因素的美國制造業TFP年均增長率要高于忽略環境因素的TFP年均增長率。Jeon&Sickles（2004）采用類似 Fare等（2001）的生產率指數，發現1980—1990年間環境因素對亞洲國家TFP增長有負面影響。近年來，我國學者也嘗試以不同區域或行業為研究對象進行實證研究。胡曉珍、楊龍（2011）利用熵值法擬合污染指數，分析了1995—2008年全國省份綠色Malmquist指數，發現環境污染成本導致綜合經濟效率趨于下降，地區綠色Malmquist指數只存在條件收斂。沈可挺、龔健健（2011）利用定向距離函數估算了“九五”至“十一五”時期中國高耗能產業環境全要素生產率（ETFP）的增長主要由技術進步推動，各省區ETFP增長呈現不同程度的收斂性特征。朱承亮和岳宏志等（2011）采用超越對數隨機前沿模型，檢驗了在環境約束下工業化進程促進環境效率的改善受到制約；環境污染治理強度對環境約束下的效率改善具有促進作用。沈能（2012）考慮非期望產出（污染排放）的影響，發現中國工業環境效率有明顯的下降；工業環境規制與環境效率正相關，環境規制強度和環境效率之間符合倒“U”型關系。

以上分析可以看出，國內文獻的研究視角主要側重于對環境效率的估算，尚未能深入探討影響我國環境效率變化的制度因素及作用機理。然而，由于政府行政管制所導致的效率低下、資源浪費及環境污染等問題引起了專家學者們的廣泛關注，并從政治、經濟社會等角度洞察背后的原因。具體而言，中國經濟高速增長的背后是在GDP考核為導向的制度環境下，以資源過度消耗，生態環境持續惡化為代價的粗放型增長模式。綜合世界銀行、中科院和環保總局的統計與測算，我國單位GDP污染排放已超發達國家平均水平10倍以上，每年因環境污染造成的損失約占GDP的10%左右。環境污染直接影響到經濟社會的可持續發展和居民生活質量。現有關于環境污染的經濟學分析，主要集中在探討環境污染與經濟增長的庫茲涅茨曲線（EKC），即人均國民收入與環境污染是否存在非線性“倒U型”關系。雖然環境污染事故的發生具有一定突發性和偶然性，但污染事故背后仍存在深刻的制度因素。

首先，環境作為一個社會公共物品，需要政府進行引導或者直接予以供給。財政分權理論認為居民可以通過用腳投票來表達自己對公共物品的訴求，那么地方政府將可能根據居民的偏好選擇而決定是否供給公共物品。在環境治理方面，Oates和Portney（2003）認為盡管地方政府與環境政策方面的研究受到廣泛關注，但對于財政分權水平是否有利于環境治理，卻依然未能得到較好的解釋。從各國經驗來看，由于環境治理具有一定的區域性特征，公共經濟學者較為一致地認為應該由中央政府集中管理或者構建一個協同機制。而眾多財政分權理論認為，地方政府擁有比中央政府更多的信息及更能了解居民的選擇偏好，這一點還可以從各地區居民抗議PX項目得以證實。因而財政分權可能促進地方公共物品的供給，如我國20世紀90年代中后期，各地區相繼加快交通基礎設施建設，財政支出規模迅速膨脹。

此外，在中國特殊的財政分權及官員晉升的制度安排下，政府間的標尺競爭激勵地方行政長官追求更高、更快的經濟增長績效，以獲得晉升機 會 （Blanchard and Shleifer，2001；Jin and Qian，2005；周黎安，2007）。過度的財政支出競爭可能會導致政府在公共品投入、行政效率等方面的競次效應，影響社會總體福利（Wilson，1986）。首先，地方官員片面追求與自身晉升相關的短期增長目標，而容易忽視與民生工程相關的公共物品供給。在以GDP增長為導向的考核機制下，官員有可能通過相對弱化環境管制等競次行為來招商引資，特別是大量引進給環境帶來明顯負面影響的工業企業。那么環境治理措施不僅被束之高閣，環境效率也將難以得到改善。其次，我國環境治理的相關政策通常都是由中央政府制定，地方政府負責具體實施，然而環境治理具有區域性公共品特征，地方政府易發生“搭便車”行為，從而導致環境質量下降。

基于以上分析和現有文獻對環境效率的研究，本文關注的重點是考察在“經濟分權、政治集權”的特殊制度背景下，財政分權與官員晉升激勵這兩種制度安排可能對環境效率產生的影響，并試圖探討中國地方政府的行為特征及環境效率變動的政治經濟學原因。

二、省際環境效率測算與分析

本文首先采用SBM方法測算省際環境效率，進一步借鑒 Cooper和 Seiford（2007）方法，假設存在N個DMU（即待評價的決策單元），每個DMU有三個類型要素：投入，好（期望）產出與壞（非期望）產出，基于規模報酬不變（CRS）條件下的效率值①具體模型可以參考韓晶等（2009）中的模型。，得到非期望產出SBM最優解，即包含環境污染非期望產出的前提下，決策單位的生產效率水平較高。

早期研究效率與生產率的文獻并未將能源與環境等視為生產要素納入模型。Pittman首次將治污成本作為“壞”產出價格的代理變量進行生產效率的測算。現有文獻對于評價指標的選取大體有兩種方法：一是將非期望產出作為投入要素納入模型中進行分析；二是仍將其視為一類特殊的產出。基于現有文獻大多認同第二種方法，即將壞的產出作為非期望產出來分析更符合實際，本文也采取此方法。根據理論分析，本文選取資本、勞動及能源消耗量作為投入指標；將地區生產總值作為期望產出，工業廢氣和廢水排放量作為非期望產出②鑒于缺失2009—2012年工業固體廢棄物數據且考慮到與工業廢水廢氣排放相比，工業固體廢棄物排放占比相對較小，總量逐年迅速下降（自2003年1 940.9萬噸下降至2012年144.2萬噸）。因此，本文暫未將工業固體廢物納入指標體系。。其中，資本（K）借鑒張軍等（2004）所給出的估算方法。各地區2003—2012年數據采用永續盤存法進行估算，公式為 Kit=Kit-1（1-ρit）+Iit，ρit為折舊率，與張軍等（2004）保持一致為9.6%，Iit為當年不變價的固定資本形成總額。勞動（L）選用的指標大致有：勞動者人數、勞動收入以及勞動時間。不同的學者有不同的觀點和看法，由于考慮到當前我國的勞動工資制度還較為不完善，勞動報酬也具有較大的行業差異③Timothy J.Coelli等（2005）指出如果以勞動收入作為投入指標進行測度，則必須調整不同行業企業間工資水平的差異。。因此，本文并沒有采用勞動收入作為勞動投入指標。對于勞動時間，由于在很多情況下受本國勞動制度的影響，更難以精確的加以測量。因此，本文選用各地區從業人員人數來表示。能源消耗量（E），采用各地區能源消費總量作為能源消耗投入指標，并統一以萬噸標準煤為單位來表示。地區生產總值（Y）根據各地區GDP數據所得到的是名義值（單位億元），本文將其折算成以1990年為基期的實際值。非期望產出中工業廢水排放量（W）以萬噸表示，工業廢氣排放量（G）以億標立方米為單位表示。

本文選取2003—2012年除西藏和重慶外的我國內地省、自治區和直轄市面板數據。數據主要來源于《中國統計年鑒》、《新中國六十年統計資料匯編》和《中國環境年鑒》。在采用SBM模型得到2003—2012年我國省際環境效率值（見表1）的基礎上，為了更為直觀地獲得環境效率的動態變化（見圖1），本文利用核密度估計（見圖2）來考察其動態變化特征。

表1 2003—2012年中國省際環境效率值

考慮在非期望產出條件下，各省（市、區）環境效率的測算結果，僅北京、遼寧、上海、安徽、廣東、海南和云南7個省份的環境效率實現最優；從區域分布來看，東部省份的環境效率值相對較高，表明實施環境管制和轉變經濟增長方式在一定程度上減少了能源消耗及環境污染造成的負面影響，且隨著我國東部地區的經濟發展和居民收入水平的提高，對環境質量的訴求也在不斷高漲，較高的財政收入能夠更好地為地區環境治理提供資金支持。

圖1 2003—2012年省際環境效率變化趨勢

圖2 代表年份省際環境效率核密度估計

圖1表明我國近10年來省際平均環境效率并不高均在0.63以下，表明我國環境效率仍有較大改善空間。從效率變化情況來看，雖然2012年環境效率值相比初期有所改善，但在2005年后波動較明顯，2009—2010年間效率下降幅度較大。圖2核密度估計結果顯示：我國環境效率密度分布曲線的總體態勢基本保持不變且呈“雙峰”分布，除少數地區的環境效率較高外，大多數地區均位于較低環境效率區間。同時，考察期內核密度分布偏度不斷縮小，表明省際環境效率差距呈不斷減少趨勢。

三、制度與環境效率的實證檢驗

（一）模型與變量

根據以上分析及相關經驗研究，為揭示地區環境效率差異的原因，本文構建一個隨機面板Tobit數據模型考察制度因素與環境效率之間的關系：

式（1）中，i代表省份，t表示年份。eff是環境效率。財政分權（fd）、官員晉升（dsz）及官員任期（tenure）指標用來表示我國特殊的制度安排。在中國特殊的財政分權及官員晉升制度背景下，地方官員為獲得晉升機會開展激烈的標尺競爭，以追求更高、更快的增長績效。官員晉升指標主要考察獲得晉升的官員是否對環境效率具有顯著影響。地方行政長官為獲得晉升，其任期內轄區經濟增長績效是重要的考核指標，在這一激勵機制下，地方政府可能發生以獲取短期經濟利益的競次行為，從而影響環境效率。本文參考Li和Zhou（2005）、王賢彬和徐現祥（2008）的處理方法，即用官員離任后是否會獲得晉升的虛擬變量來表示，升任為1，否則為0。官員任期（tenure）為官員從上任至觀察值當年在同一省同一級職位上的工作年數，若某一省份當年發生官員更替，則選取當年在任時間超過6個月的官員作為當年在任官員。需要進一步說明的是地方官員分工過程中，省委書記主要負責經濟社會可持續發展的戰略方面，而省長對招商引資、經濟建設負有直接的管理責任，為此本文主要關注省長的任職與晉升特征是否對環境效率產生影響。另一方面，財政分權是為提高地方政府提供公共品及資源配置效率而實施的一項重要制度。財政分權體制下地方政府間的相互競爭也會影響財政支出規模和環境效率。本文借鑒周亞虹（2013）等的方法，采用財政自主度指數，即用省本級預算內財政收入與財政總支出比值來反映。υi是難以觀測的個體效應，εit為隨機誤差項。

控制變量Z為其它影響環境效率的指標，包括：城市化（urban）用城市人口占總人口的比重來表示。人口密度（density）即該地區的總人口與行政區域的面積之比。外商直接投資（fdi）用FDI投資總額占該省份GDP比重來表示。同時，引入地區虛擬變量（region）來反應區域差異對環境效率的影響。

采用的數據中，財政分權（fd）數據來源于《中國財政統計年鑒》，外商直接投資（FDI）、進出口貿易額數據來源于國研網和商務部統計數據庫。地方官員數據資料來自于《中華人民共和國職官志》，中新社新中國高層職官志，并搜集、整理了2003—2012年各省、自治區、市黨省長（或市長、主席）的任命及調動資料，重點是考察省長的晉升是否影響環境效率。為克服數據的不一致問題，本文在篩選樣本時以統計年鑒中的統計值為準。表2列出了主要變量的描述性統計。

表2 主要變量的描述性統計

（二）實證結果分析

采用SBM方法測算得到的環境效率值是具有截斷性質的離散分布數值，若直接采用普通最小二乘法（OLS）進行回歸分析，會使參數估計值發生偏誤而導致結論缺乏說服力。利用基于最大似然估計法的Tobit回歸模型能很好地解決該截斷數據產生的估計偏差，模型估計結果如表3所示。

表3列（Ⅰ-Ⅳ）報告了面板Tobit隨機效應模型估計結果，同時在第（5）列報告了面板數據隨機效應模型的估計結果。關鍵解釋變量的參數估計值符號及顯著性沒有發生重大變化，表明實證結果是較為穩健的。

本文關注我國特殊的制度安排對環境效率的影響效應，列（Ⅰ-Ⅴ）都表明財政分權（fd）系數在1%的顯著水平上顯著，即財政分權能顯著地促進環境效率的提升，與范子英和張軍（2009）的結論相一致。財政分權制度在一定程度上能強化地方政府的財政預算約束，使期望產出增加。列（Ⅱ-Ⅳ）中，地方官員的晉升激勵及任期特征都對地方環境效率產生顯著的影響。其中，官員晉升（dsz）系數在5%的顯著水平上顯著為負，表明在晉升激勵機制下，地方官員在其任期內為政績考核展開標尺競爭，通過招商引資等競次行為以推動轄區經濟增長，從而造成環境污染和大量能源消耗，抑制了環境效率的提升，這一點通過對外直接投資（fdi）的系數顯著為負可以得出。官員任期（tenure）系數在1%的顯著水平上顯著為正，可能是隨著任職時間的增加，晉升空間較為有限，此時官員更多是追求穩定的經濟增長，注重環境治理以獲得任期內較好聲望。

表3 面板隨機效應模型估計結果

控制變量中，外商直接投資與環境效率顯著負相關。外商投資能促進資源的合理配置，有利于技術水平提升，但經濟的開放使地方政府在招商引資中增加對土地等資源的過量使用，對環境造成負面影響；同時有可能放松環境管制以吸引FDI資本，特別是對環境有害的高污染企業將淘汰落后的生產轉移至中國，使環境質量下降。城市化（urban）與人口密度（density）系數顯著為正，說明隨著我國城市化進程的加快和城市功能的不斷完善，人口越來越集聚于城市，有利于環境污染的集約治理，提高環境效率。地區控制變量（region）結果驗證了前文結論，即我國東部地區的環境效率明顯高于中西部地區。

四、結語

利用非參數SBM模型測算得出2003—2012年我國省際平均環境效率較低，且核密度估計發現各地區環境效率差距呈不斷減少趨勢。面板數據模型估計結果表明，財政分權能顯著地促進環境效率水平的提升。但應注意的是，分稅制下地方財政支出競爭可能使官員在任期內將更多資源偏向能短期拉動當地經濟增長的政策，導致支出結構扭曲（傅勇等，2007），合理分配中央與地方的事權和財權，進一步調整財政支出結構仍將是實現增長績效的有效手段。官員晉升激勵機制下，追求轄區經濟增長的地方官員對環境效率具有顯著的抑制作用；官員任職時間越長，環境效率也越高。同時，本文結論較好地支持了FDI的環境“污染避難所”效應。隨著我國加速城市化建設，2014年城鎮化率達到54.77%，我國居民有近超過50%的人口居住于城市。然而，對于城市化與生態環境間關系的觀點并不統一。本文實證結果說明隨著我國城市化進程的不斷加快，各類經濟活動迅速向城市集聚，一定程度上增加了資源消耗和生活消費，但空間集聚效應使要素利用效率及生產率得到提高，而基礎設施和公共服務功能的不斷完善也增強了城市綜合承載能力，有利于減緩來自環境的壓力。