從“減稅降費”看財稅改革與財政政策運用

●陳志勇

陳志勇，中南財經政法大學教授、博士生導師，原中南財經政法大學財政稅務學院院長。中國財政學會理事、中國高等教育學會高等財經教育分會財政學專業委員會主任委員、全國高校財政學教學研究會副會長、全國稅務專業學位研究生教學指導委員會委員。享受國務院政府特殊津貼，主要從事財政理論與政策的教學和研究。近年來，主持國家社科基金重大項目等國家級、省部級及其他課題研究20余項，出版著作、教材10余部，在《經濟研究》等刊物上發表學術論文百余篇，獲多項省部級科研、教學成果獎勵。

“減稅降費”是新一輪財稅改革的熱詞，尤其在當前經濟面臨較大下行壓力，同時創新成為促進經濟高質量發展主要動力的情況下，“減稅降費”更是供給側結構性改革的重要“推手”之一。繼近年來陸續出臺的 “減稅降費”舉措，在今年“人代會”李克強總理的《政府工作報告》中，進一步提出了大規模“減稅降費”的方案，預計“減稅降費”額將達2萬億元左右，力度前所未有，在世界范圍內也是獨樹一幟的。大規模“減稅降費”不僅對經濟發展產生重要的推動作用，而且對以構建現代財政制度為目標的財政改革以及當前積極財政政策的有效運用產生重要的影響。

一、“減稅降費”與稅費改革

今年的“減稅降費”，以降低增值稅稅率、改革個人所得稅和調低社會保險費率三大舉措為主。其中增值稅基本稅率由16%降低為13%，10%檔稅率降低為9%，6%檔稅率保持不變，并采取措施保證稅率調整后所有行業的稅負不變，預計年減稅額達萬億元左右；個人所得稅按新《個人所得稅稅法》實施，包括生計扣除標準由3500元提高到5000元、實行六項專項附加扣除以及調整各檔應稅收入標準，預計年減稅額近4000億元；城鎮職工基本養老保險繳費企業負擔部分的基本費率由20%降低為16%，預計企業年減負額達4000億元左右。稅費課征標準的降低及相關結構的調整，其影響不僅在于政府當期的稅費收入，更重要的是對財政收入制度改革及現代稅收制度建設所產生的推動作用。

（一）增值稅改革帶來的影響

增值稅稅率下調是本次 “減稅降費”措施中的“重中之重”。實際上，在我國的稅收收入中，間接稅占比過高、企業繳稅份額過大一直為人們所詬病。這其中，增值稅稅率較高又是主要的影響因素，并由此傳導到最終產品價格，使價格因含稅量過大而偏高，不僅影響內需的提振，而且導致稅負不公（增值稅稅負具有累退性）。因此，適當降低增值稅征收標準并簡化稅率檔次，是深化稅制改革的重要內容。本輪的增值稅稅率下調，可以視為繼2016年全面推行“營改增”、2018年降低增值稅稅率并把增值稅稅率檔次由四檔變三檔后的又一次重要變革，進一步優化了增值稅的稅制結構，并為后續改革創造了更為有利的條件。

（二）個人所得稅改革帶來的影響

新《個人所得稅法》的正式生效，意味著個人所得稅納稅人直接獲得了實實在在的減稅利益，對于中低收入階層，減稅好處尤其明顯。自2011年以來，我國個人所得稅的征收標準已維持了7年多不變。近年來，在經濟增速下行的拖累下，一般稅種的收入增長已明顯減緩，但個人所得稅收入仍保持高速增長，在稅收收入中的占比不斷提高。究其原因，主要是在個人所得稅征收標準不變、征收辦法不斷完善的情況下，隨著居民收入水平的逐年提高和征收覆蓋面的日益擴大，納入征稅范圍的收入相應增加，平均征稅標準也會累進到較高的水平。本輪的個人所得稅改革，回應了社會各界對收入分配結構調整的訴求，有利于提高居民收入在國民收入中所占的比例。實際上，從國際比較看，我國個人所得稅仍存在一定的減稅空間，主要是改革后的稅制仍保留了較多的稅級和較高的邊際稅率，對吸引高端人才和激勵創新會有一定的抑制作用。但無論如何，從中長期分析，居民收入水平將隨經濟增長不斷提高，個人所得稅又具有內在的累進機制，加上稅收征管能力的進一步強化，其增長潛力應該是巨大的。因此，可以預計，未來以增值稅為主的間接稅在我國稅收收入中的比重會有所下降，而直接稅尤其是個人所得稅所占比重會逐步上升，從而稅收收入中間接稅比重過高，直接稅比重過低的狀況會有所改變。

（三）社會保險費率及征收辦法調整帶來的影響

社會保險費率的下調無疑將有效減輕企業尤其是中小微企業的用工成本。以國際標準衡量，我國企業負擔的社會保險費用是較重的，甚至比不少發達國家還重。而與此同時，保障程度低、覆蓋面有限、地區及所有制差別大、可持續能力弱等保障制度體系不健全的問題又十分突出，亟需形成規范、穩定、可持續的保障資金來源渠道。這種看似矛盾的現象，除了復雜的歷史和現實原因外，從保險費用征收角度分析，就是一方面費率較高、企業負擔重，另一方面各種規避費用繳納的行為普遍存在。據估算，我國近年來的社會保險費征收率僅為70%左右，不僅難以保證保險費用支出的需要，也造成社會保險領域的分配不公。因此，社會保險費征管制度亟需改革。改革的基本思路是根據國際通行做法，實行社會保險“費改稅”，以增強其法定性、規范性和穩定性。本次社會保險費率及征收辦法的調整，將有利于社會保障收費制度向征稅制度的平穩過渡。

（四）稅費征管改革帶來的影響

國地稅合并、社會保險費由稅務部門一體征收及現代信息技術在稅費征納中的普遍應用，將極大促進稅費征管的統一性和規范性，有效解決地區間征收標準和覆蓋面差異帶來的問題，更好地落實統一稅費體系下的“嚴征管”“應收盡收”以及納稅公平原則。這樣一來，由于實際征收標準的一致性，以及不斷堵塞征管“漏洞”而帶來征收覆蓋面的擴大，即使在稅率費率降低的情況下，仍會帶來財政收入的一定增長，這在個人所得稅及社會保險費征收領域會體現得更加充分。

（五）減稅降費的長遠影響

“減稅降費”將有力促進供給側結構性改革，增強市場活力，提高經濟增長的質量。經濟是“源”，財政收入是“流”，有“源”才有“流”，這是基本的經濟學原理，也是所謂“財源建設”的依據。因此，從中長期看，“減稅降費”將不斷鞏固財政收入來源基礎，有利于滿足未來日益增長的財政需要。

二、“減稅降費”與預算改革

根據本年度的財政預算方案，一方面實施大規模的“減稅降費”，另一方面保持財政政策擴張的審慎性，一般公共預算支出僅增長6.5%，與GDP增長目標基本同步，相應地赤字率微升0.2%，為2.8%，低于2017年的3%，明顯低于社會主流觀點的預期。這在新時期財政資金供給面臨支持實體經濟發展、改善民生、建設創新型國家、推進國家治理現代化等艱巨任務的情況下，對預算支出管理及預算改革提出了重大的挑戰。

一直以來，關于我國宏觀稅負高低問題存在著很大的爭議。實際上，把政府四本預算中相互結轉部分以及土地出讓金中涉及土地征收和開發的成本部分剔除，再考慮財政收入按現價而GDP按不變價計算這一因素，則近年來我國寬口徑的宏觀稅負還不到30%，在國際比較中居于中等地位。但是，如果把由財政資金支持的公共供給納入統一的分析框架，對宏觀稅負就會有不同的判斷。毋庸諱言，當前我國財政資金安排和使用中資源錯配、損失浪費、績效低下的問題仍十分突出，同等資金規模下增加公共供給數量及提高供給質量的空間巨大，也就是說，通過挖掘財政資金管理潛力，可以相應降低公共供給的“價格”或減輕稅費的負擔。因此，大規模“減稅降費”背景下控制支出增長和赤字水平，意味著必須在預算支出管理及預算改革上下功夫。

（一）優化財政支出結構

必須根據財政供給中輕重緩急的不同“有保有壓”。對于在一定程度上體現政府“自我消費”的項目要堅決控制和壓縮，即使對涉及國家發展戰略的重點及民生領域，也要體現支出的精準性和績效性，使有限財力能有效保障公共供給的需要。事實上，由于長期以來在資金分配中實行“基數預算法”而形成的“路徑依賴”，以及“零基預算”中支出依據的設定、調整缺乏科學性和規范性，使得我國的財政支出結構“固化”問題較為突出，在部門、地區間形成了相對穩定的財政資金分配利益格局，極大影響了公共資源配置效率。而“減稅降費”背景下形成的財力“硬約束”，有利于推進財政資金分配制度改革，突破既定的利益藩籬，將有限資金更多的用于穩增長、惠民生、促改革、強基本等重點領域。

（二）全面落實新《預算法》

根據新《預算法》的精神，在預算收支管理領域，要轉換理念和思路，把重心放在對支出的約束和控制上，更加突出預算支出的“法定性”原則。實際上，在法治健全的國家，立法機構在年度預算審核中，所關注的主要是支出領域中的問題，而政府的預算執行，也會把主要精力放在支出管理上，而對收入管理，有既定的“稅法”和收費制度進行規范，并不需要有“硬性”的計劃要求。我國2015年生效的《預算法》，在一定程度上也體現了這一現代預算管理的基本準則。為有效落實這一準則，需要提高預算支出分類的科學性，明確資金安排的依據，增強財政活動的透明度，細化管理的要求，強化財政資金管理和使用的責任。同時，要進一步盤活存量財政資金。預算執行中大量財政資金在部門和單位中的 “沉淀”，表明公共資源配置的“錯位”，影響財政資金周轉并導致浪費，這在預算管理科學和職責明確的情況下，是不應發生或不應大量發生的。對此，也需按《預算法》要求，及時收回、調整、再配置，以實現財政資金的充分利用，并為進一步完善財政資金分配和管理制度提供依據。

（三）大力推進預算績效管理

預算績效管理是現代財政管理的重要支柱，這種以“產出”和“結果”為導向的預算管理模式，強調預算資金安排的目的性，預算執行過程控制的有效性，預算執行結果的效益性，以及對預算資金管理和使用全過程的責任性。如前所述，我國的預算管理還存在諸多的漏洞和問題，導致資金運用的整體績效較低。根據官員行為理論，各預算部門、單位都有利用其壟斷地位、信息優勢及公共領域“委托——代理”關系的欠缺，來擴大自身的預算規模，掌握和運用更多公共資源的傾向。抑制或扭轉這一傾向的關鍵，在于使預算部門和單位對所投入公共資金要達到的目標及效果切實擔負起責任，形成“花錢必問效，無效必問責”的約束機制。績效預算管理理念正是根據這一要求提出來的。我國的績效預算管理正經歷探索、試行、總結、完善的過程，而大規模“減稅降費”的實施，將倒逼績效預算管理制度建設的加速推進，促使預算管理水平邁上新的臺階。

三、“減稅降費”與積極財政政策的有效運用

我國經濟已進入新的發展時期，由于“三期疊加”帶來的內在矛盾和國際市場變化造成的外在壓力，加大了以保持經濟穩定和持續增長為基本目標的宏觀經濟調控的難度。盡管在金融杠桿率已經偏高、貨幣政策擴張空間十分有限的情況下，財政政策應該“更加”積極已成為各界的共識，但財政政策如何“更加積極”？政策工具如何選擇？力度如何控制？則有較大的回旋空間。

我國以往應對經濟下行沖擊所實施的積極財政政策，較多的是倚重支出的擴張和國債的增發，在收入領域，為保障財力需求，則以實行“穩定負擔”的政策為主。而本輪的調控，則更加強調收入政策的運用，即以“減稅降費”為主要著力點。本年度兩萬億元左右的“減稅降費”舉措，是在近年來已采取多次“減負”政策的基礎上推出的，不僅表明我國稅制改革及供給側結構性改革繼續向深度推進，同時反映了當前財政政策調控所運用工具組合及重心的變化，以及政府在財政管理中自我加壓的決心。

（一）減稅降費給企業和居民帶來巨大實惠

兩萬億元左右的“減稅降費”總額，占目標GDP的近2%，2018年一般公共預算支出總額的近10%，意味著企業和居民將獲得巨大的實惠。增值稅稅率、社會保險費率較大幅度的下調以及對小微企業稅收優惠范圍的擴大，將直接降低企業生產經營成本，有利于激發實體經濟活力，為發揮市場機制對資源配置的決定性作用、優化經濟結構、提高供給效率創造有利條件；實行新的個人所得稅征收制度，有利于增加居民收入從而刺激居民消費，提高有效需求水平。而從全球經濟的視角看，這將有利于增強我國企業的國際競爭能力，提高我國經濟在世界經濟中的地位。

（二）審慎運用積極財政政策

大規模“減稅降費”的背景下，一般公共預算支出沒有大幅增長，赤字水平沒有明顯提升，相應地政府債務也沒有大幅擴張，表明了積極財政政策運用中的審慎性一面，避免運用支出手段進行“強刺激”。這主要由于當前經濟與財政運行中仍存在許多風險因素，包括地方政府隱性債務已積累了較大規模、政府投資對經濟拉動的“乘數效應”已明顯降低等，適當控制赤字水平有利于保持財政政策調控的回旋空間和財政發展的可持續性。實際上，我國財政赤字的計量存在著不同的口徑，如地方政府發行的“專項債”以及一些“部門債”等并沒有納入一般公共預算管理范圍，如果考慮這些因素，實際赤字水平還是較高的，從這一角度分析，也需要控制一般公共預算的赤字水平。

（三）加強財政支出管理和控制

在大規模“減稅降費”的同時，一般公共預算支出安排中，除了重點支出和民生支出保持合理增長外，一般公共服務支出要求壓縮3%以上，其中中央財政一般性支出壓減5%以上，“三公”經費再壓減3%左右，表明在發揮財政政策宏觀調控功能的同時，要加強財政支出管理和控制，提高支出績效。如前所述，我國的財政支出績效存在著很大的提升空間，包括盤活存量資金、優化結構安排，堵塞“跑冒滴漏”、避免損失浪費，加強績效管理，提高供給質量和效益，等等。本年度政府預算的這一安排，對財政管理提出了更高的要求，有利于預算及支出管理改革的深度推進。■