財政支出績效評價結果應用于預算安排的問題與難點
——以湖北省X市為例

●朱立宇

當前，我國經濟正由高增速向高質量轉變，面臨財源收窄，支出乏效的雙重困境。宏觀上，自2010年以來，我國經濟增長放緩，進入中低速軌道。與此同時，一系列減稅降費政策相繼出臺，對財政收支影響顯著并持續擴大；微觀上，在部門預算安排過程中，預算單位“重投入輕管理、重支出輕績效”的現象廣泛存在，財政部門“拍腦袋作安排”的行為時有發生。強化績效評價結果在預算安排過程的應用，合理安排項目和資金，對預算安排乃至經濟發展具有重要意義。

一、財政支出績效評價結果應用的意義

在績效評價結果得以應用于預算安排之前，政府年度預算安排很大程度上是“一錘子買賣”，上一年度或者之前年度預算安排過程中發現的問題以及取得的經驗，無法系統地在之后年度預算安排中得到反饋和應用，更多地是依靠預算安排人員的經驗和政治敏銳性。以X市為例，市直單位年度預算安排可分為四個階段，即“二上二下”，如圖 1所示。“一上”階段，預算單位將項目和對應資金及其績效目標一起報送財政部門；“一下”階段，財政部門下達項目和資金控制數以及績效目標修改建議；“二上”階段，預算單位在控制數內對項目和資金進行調整，重新報送并附調整修改后的績效目標；“二下”階段，財政部門將審核后的項目、資金及對應績效目標批復預算單位。項目實施完畢后，預算單位有責任對項目實施效果開展績效自評，并報財政部門評審。在開展績效評價和結果應用之前，X市每一年度“二上二下”過程相互獨立，安排過程得不到優化；之后，財政部門可以在第三年度的“一下”階段，根據預算單位自評結果和評審報告對項目安排與否以及資金來源和額度做出決定。

圖1 “二上二下”流程圖

財政部門對項目或取消安排或優先保障，對相關資金或調增或調減，主要依據預算單位申報項目支出明細、當期績效目標填報質量及績效評價結果。其中，項目支出明細可以在績效目標中的成本指標體現，當期績效目標填報的質量也部分決定了績效目標評價結果的好壞。通過建立反饋機制，將績效評價結果應用于預算安排，一方面促使預算單位提高績效目標填報質量，方便財政部門當期預算安排和日后績效評價；另一方面也為預算單位爭取項目和資金提供了一種手段，引導其從被動填報績效向主動填報績效轉變。

具體來看，于財政部門而言，預算安排是財政部門的核心工作，其質量直接影響政府各部門運行及經濟、民生等領域項目的開展；預算安排也是一項復雜且精細的工作，需對預算單位所申報項目進行全面評估，并作出科學安排，給出合理解釋。在預算安排過程中，財政部門依據高質量的當期績效目標、之前年度績效評價結果及項目支出明細，可以全面知曉該項目的投入、產出、效果及合理程度，也能了解項目與預算單位職能的契合程度，由此，提高了預算安排的質量，降低了預算安排難度。

于預算部門而言，申報項目預算是預算安排的基礎，也是預算單位開展工作的前提、履行部門職能的先決條件。在申報預算項目時，以績效目標申報為手段，通過提供高質量的績效目標和高得分的績效評價結果，確保所報項目在預算安排過程中的優先級和資金保障的充裕度，實現預算單位從被動填報績效向主動填報績效轉變。

二、財政支出績效評價結果應用存在的問題

目前，各地財政部門都在積極探索績效評價結果與預算安排的聯動機制，雖然部分地區已初具成效，但績效評價結果應用于預算安排的相關問題與難點仍廣泛存在。從預算安排的角度出發，績效評價結果的應用既涉及預算項目申報，也依托于預算安排，因此績效評價結果應用存在的問題在預算安排的全過程都有所體現。

（一）績效目標填報質量不高

在預算安排過程中，績效目標被要求隨項目一同上報，但績效目標填報質量參差不齊，難以被財政部門用作參考，也影響之后的績效評價工作。其原因主要體現在兩個方面：一方面，預算單位相關領導及經辦人員無績效意識，認為績效目標的填報是額外的負擔；另一方面，預算單位經辦人員專業素養缺乏，難以滿足高質量績效目標填報要求，同時財政部門業務人員也因不具備完整的績效評價能力，不能對預算單位填報的績效目標提出具有實質性的建議。

在2019年預算安排過程中，X市財政部門在 “一上階段”收到申報資金在50萬元以上的項目的績效目標表共660多份。其中，空白和無效填寫的績效目標表占比超過60%，真正能為財政部門安排預算提供支持的不到20%。大量無效的績效目標使得財政工作人員須花費較多的時間和精力去了解該項目的資金使用明細及所能達到的效果，這加大了工作量也降低了預算安排的質量。

（二）財政部門對績效評價結果選擇性采用

預算單位自評及他評結果權威性的缺乏以及績效評價管理、結果應用等辦法對評價結果應用模糊的規定使得財政部門有機會，同時也不得不進行選擇性采用。

1、預算單位項目自評及他評結果缺乏權威性。目前，極少第三方機構在績效評價方面具有權威性，其原因主要有兩點：一是相關部門或機構間的信息交流存在障礙；二是缺乏評價的統一標準，導致第三方機構評價結果呈現出多樣性。

年度項目實施完畢后，預算單位需按規定對項目進行自評。自評既可以由預算單位組織內部人員進行，也可委托第三方機構進行。由于單位相關專業人員缺乏，目前絕大部分項目的績效評價工作都交由第三方機構進行。預算單位將任務進行委托之后，幾乎不再參與績效評價工作，甚至不愿完整提供第三方機構所要資料。這種不暢通的信息交流機制制約了信息的共享，妨礙了評估主體對績效評價相關信息的充分獲取，從而導致評價結果“先天不足”，難以令人信服。

即使信息能充分獲取，由于目前績效指標的確定缺乏統一標準，不同機構對同一項目的評價會采用不同的指標體系和不同的權重分布，從而導致不同的績效評價結果產生。

2017年，X市財政部門委托湖北YD會計師事務有限公司，對9家中介機構關于X市直2015年度85個重點項目的績效評價報告進行了評審。評審結果顯示，評價報告有6個為優秀，50個為良好，27個為一般，1個為差。具體來看，評審報告中所有重點項目的績效評價報告在指標體系設置和績效分析方面都存在缺陷，或指標體系中沒有賦權方法，或權重不合理，或評分細則不明確，或對項目績效情況分析較少等。這一缺陷的指出，說明YD會計師事務有限公司與9家中介機構在績效評價方面的專業水平及分析問題的方法都存在一定的差距，也就導致了績效評價結果質量的參差不齊。

2、評價結果應用相關規定過于模糊。績效評價管理辦法中對評價結果應用的規定過于模糊，難以落實。以X市為例，預算安排和相關公開文件指出，“對重點評價結果，與下年度預算安排掛鉤，績效好的，優先安排，適當增加；一般的，保持相對穩定，提出改進目標；較差的，消減支出或取消安排”。可以發現，規定中存在適當、相對等模糊字眼，并沒有指明調整的具體數值或比例，這就一方面給予了財政部門選擇的空間，另一方面也使得財政部門不得不進行選擇性采用。不僅如此，規定對評價結果的應用也缺乏強有力的約束，即便財政部門對評價為優的項目沒有優先安排、適當增加，對差的項目沒有消減支出或取消安排，也不會被追責。因此，即使可以通過分數對績效評價結果予以明確，但對評價結果應用的模糊規定使得其很難落實，從而導致財政部門對績效評價結果的選擇性采用，也不得不選擇性采用。

（三）評價結果的應用存在時滯

項目績效評價在項目完成后即下一年度進行，而下一年度部門預算安排則需在當年完成，這就意味著當年的績效評價結果只能應用于第三年的預算安排，即2018年的績效評價結果最早只能在2020年開始應用。

對于經常性項目，即每年都會存在的項目，這種績效評價應用的時滯性影響有限；對于非經常性項目，在等待應用的真空期內，政策的變化會使得資金的使用相應發生改變，或不得延續之前用途，或支出重點改變，這都將導致資金產出以及經濟、社會效益發生變化，以致之前年度的績效評價結果的可用性變差。特別是只存在于當年的項目，績效評價結果將完全得不到應用。

三、政策建議

針對財政支出績效評價結果應用于預算安排存在的問題，財政與預算部門需要形成合力來提升績效目標填報質量，嚴格按規定對績效評價結果進行應用。

（一）提升意識與能力以提高填報質量

提升預算單位相關領導與經辦人員績效意識，讓績效評價是爭取項目和資金的手段而非工作負擔的觀念深入人心。第一，對《X市人民政府關于推進預算績效管理的意見》進行修改，確定地方政府和各部門是預算績效管理的責任主體，并對績效目標填報和績效評價結果應用作出約束性規定，即財政部門不予受理無績效目標的項目，安排預算嚴格與績效評價結果掛鉤；第二，財政部門組織績效評價相關培訓，聘請高校老師和第三方機構人員從理論和實踐兩方面對預算單位經辦人員及相關負責人進行培訓，并嚴格控制場均培訓人數，正向促進績效理念落地生根；第三，利用政府平臺、新聞媒體進行民眾績效理念灌輸，充分發揮民眾作為納稅人的監督權力，了解所繳納稅費的用途及產生的效果，以此來反向推動預算部門進行績效目標公開，進而提高預算單位績效目標填報質量。

提升預算單位與財政部門業務人員專業素養，培養高質量填報所需人員。第一，因人定崗，將相關專業人員應用于績效管理崗位，或新招錄相關專業人員彌補空缺；第二，與第三方機構建立合作機制，預算單位自愿會同第三方機構開展績效目標填報工作，但同一項目績效填報與績效評價的第三方機構不能相同。

（二）提升權威性與可操作性以防止選擇性采用

1、提升績效評價結果的權威性。第一，對“指標庫”進行完善并提升其質量，建立績效評價結果完善和修正機制。對新增和存在分歧的績效評價結果，財政部門應會同預算單位及第三方機構，進行聯合會審，充分溝通得到三方都認可的結果，并及時完善或修正，不斷提升《X市預算績效評價指標庫》的覆蓋面和質量。

第二，確保“指標庫”得到應用。在績效評價相關規定中明確“指標庫”的權威性，對于已有項目，指定《X市預算績效評價指標庫》為對其進行績效評價的唯一指標來源，對于新增或確實需調整相應指標的項目，需會同財政部門且聯合至少一家其他第三方機構共同制定或調整指標。

第三，建立三方聯動機制，確保信息交流無障礙。建立三方聯動機制，加強預算單位、財政部門和第三方機構間的交流互動，保證績效評價過程中信息交流充分且無障礙。預算單位主動提供第三方機構所需材料，第三方機構將評價過程中的問題及時向財政部門反映，財政部門協調解決所反映問題。

2、提升結果應用的可操作性。在績效評價管理辦法中指明資金調整的具體數值或比例。將辦法中的“適當增加”修改為與地方財政收入增幅保持一致或保持一個具體比例，將“相對穩定”修改為變化幅度保持在一個具體范圍；對預算安排與之前年度績效評價結果予以同步公開，并對民眾質疑及時作出解釋。

（三）評價與評估相結合以降低應用時滯

預算單位會同第三方機構開展事前績效評估，并將評估結果會同預算申報數及績效目標表于“一上”階段報送財政部門，為財政部門的預算安排提供全面、可參考的數據及建議。目前，績效評估在各地還處于探索階段，可以采取試點的方式進行，即對于資金額度在一定數值以上的項目開展績效評估，提高績效評估的可行性，之后再擴圍到所有項目。除了試點績效評估外，對于資金使用較平穩的項目，可以將該項目的績效評價提前到下一年度預算安排之前，讓績效評價結果能及時得到應用。■