我國商業銀行不良資產監測和處置的制度框架

梁洪基 何超

商業銀行的不良資產是其商業銀行未能以充足性、即時性的方式對資產進行重組，出現了不能滿足商業銀行資產管理基本法律原則的信貸資產，致使這些資產出現了呆賬、流動停滯等癥結。這不僅會造成商業銀行的資產耗損，減少頭寸，還會造成資源配置的混亂局面。基于商業銀行不良資產的諸多弊端，我國銀行業監督管理委員會（以下簡稱“銀監會”）一直將商業銀行不良資產監管作為重中之重。2017年，銀監會明確了不良資產的風險規制工作要點，提出監測和核查是不良資產控制的關鍵，同時鼓勵資產管理公司等介入不良資產的處置當中，還要求各商業銀行不能以互持、表外轉移等方式隱匿不良資產等。這些措施均為不良資產提供了政策支持。但是，從現行的商業銀行監管法律結構上看，針對商業銀行不良資產管理的諸多條款均分散在各個法律文件之中，這就導致很多金融機構通過各種方式對不良資產進行隱匿處理。這種現象的愈演愈烈表明我國針對商業銀行不良資產的事前監測力度較差，核查標準不明確，同時在金融改革背景下，新型的不良資產處置方式并未能得到法律支撐。因此，只有通過分析我國商業銀行不良資產監測核查的制度環境、法律機理，才能夠構建我國商業銀行不良資產監測和處置的制度框架， 提升監管的有效性。

我國商業銀行不良資產監測核查與處置的制度環境

我國商業銀行不良資產的監測核查與處置方式

在商業銀行監管的效率性、長期性以及嚴謹性的特征約束之下，為了能夠保證商業銀行資產的質量，對商業銀行不良資產進行分析和監測是首要階段。監管主體應當從根本上減少不良資產風險的來源，合理和科學的監測、考查是法制保障的第一步。分析和監測、考查不良資產應當涵蓋信貸資產和非信貸資產、表外業務等方面。針對這些不良資產的核查標準各有不同，監管主體應當按照一定期限對其進行分析，從整體的角度根據風險屬性以及發展情況對其核查。從不良資產現行的結構來看，是按照“基本情況——區域結構分析——綜合分析——趨勢預測”四部分內容進行分析，旨在達到對不良資產“質”的方面和“量”的方面全面監控。基本層面的分析主要是對不良資產比例的期限結構進行比較，從整體中發現異常趨勢;而區域結構分析則側重于對不良資產占比較高的商業銀行數量進行分析;在綜合分析階段是分析不良資產的處置情況等，探尋商業銀行不良資產形成的原因; 最后是對其預測，找出現行監管措施存在的問題并予以完善。

從我國商業銀行不良資產的處置方面來看，是屬于事中風險控制。在我國“三期疊加”經濟不斷發展過程中，商業銀行所面臨的潛在結構化沖突凸現出來，對不良資產的處置也將繼續面臨挑戰。我國銀監會也提出了多元化的金融機構介入不良資產處置當中，因此，對于不良資產的處置方式也豐富起來。按照我國所制定的有關不良資產處置的規范性法律文件要求，追償、重組和轉讓是最基本的三種處理形式。追償包括在時效期間內的催收， 同時也包含了仲裁和第三方代為催收的方式。而重組一般包含了將財物抵債的方式，具體的規定應當按照我國《商業銀行法》等相關法律文件來處理。

我國商業銀行不良資產監測核查與處置的制度環境

我國現行的商業銀行不良資產監測核查和處置的專門性規定還停留在2004～2012年，具體可見表1。而后針對其監測、處置的監管制度、規則等卻未見制定和修訂。2013年以來，各地方制定了有關不良資產處置的相關規定，如《金融企業不良資產批量轉讓管理辦法》等，但并不具有普遍適用性。在金融監管的不斷演進過程中，監測核查和處置作為商業銀行不良資產監管的前置環節理應得到更為完善的制度保障。這些不良資產監測核查、處置的規則多數屬于政策性文件、部門規章，雖然能夠對商業銀行提供指引的作用，但是由于其法律約束力較低，所以缺乏法律、行政法規等作為支撐。此外，我國還制定了《金融不良資產評估指導意見》《金融企業不良資產批量轉讓管理辦法》等文件，這些法律文件之間還有一定的矛盾和重疊，而且從位階上同屬于政策類文件，處于同一層次，也無法從效力等級上進行界定。這種政策環境就必然導致商業銀行在對不良資產的評估過程中按照審慎性原則、一致性原則等對其進行事前風險的核查，同時也不能保證政策執行效果。

商業銀行不良資產的監測核查、處置等制度環境的停滯和分散導致我國在對不良資產監控的過程中存在很多法律風險。因此，從制度體系的完善角度來說，除了提升約束力外，還應當建立法律機制輔助監測制度、核查制度的實施。通過信貸監管平臺的數據采集、監測，以統計報告抓取風險隱患，進而設計不良資產的安全閥機制等，更好地實現制度體系對商業銀行不良資產監測核查與處置的保障。

我國商業銀行不良資產監測和處置制度的缺陷

基本制度的位階較低與法律碎片化明顯。從我國商業銀行不良資產監測和處置的制度環境可以看出，缺少有關商業銀行不良資產監管的上位法。大部分法律和行政法規均分散于我國《公司法》《銀行業監督管理法》《合同法》等當中，而有關不良資產監測核查、處置的專門性法律文件多數屬于部門規章、政策性文件等，在效力等級上并不具有強制約束力。縱觀有關商業銀行不良資產監管的法律文件，雖專門性文件較少，但是涉及不良資產處理的法律文件一共有31個，其中有關不良資產處置的司法解釋一共有71個。這些法律文件大多均為遇到某一問題以后，制定一個政策性文件予以解決，新問題出現以后再制定政策。這些規定、政策之間不免存在交叉重疊的地方。同時，由于上位法的缺失導致規定從屬性較強。例如，在不良資產的轉讓方面，《金融企業國有資產轉讓管理辦法》第六十條規定了如果其他政策中有規定應當從其規定，并未直接規定如何處理，這就影響了法律適用的效率。

商業銀行不良資產監測和處置的配套規則缺失。商業銀行對不良資產的監測和處置的配套規則也亟待完善。首先，在監測方面，缺少針對不良資產監測的配套法律機制和規則，也就是說， 現行的這些政策、規章不僅分散，而且較為單一，體現在對監測數據的表面性分析導致不良資產隱匿，同時也未設定有關商業銀行不良資產的安全閥機制，也即觸碰“不良”邊界未有提示。此外，在監管責任中，未明確不按時提交核查年度報告、分析報告作假等行為的法律責任，這就給監管者以較大的自主權力。其次，在不良資產的處置方面，商業銀行呆賬核證等由財政部和稅務機關所制定的兩部分政策規定組成，針對核銷在標準、期限、追索權的規定上兩者要求并不一致、也不配套，呆賬損失沒有配套的規則。因此，不論是商業銀行不良資產的監測核查還是處置，均未能有效地制定相關配套政策予以輔助，單一憑借制度對其產生治理效果并不能解決現存的所有問題。

商業銀行不良資產案件的司法保障機制缺乏。首先，在有關不良資產的訴訟案件中，由于多數債務主體為了躲避償債責任， 造成了案件的拖延。司法過程遭遇的困境重重，不良資產訴訟清收在司法層面上面臨很多風險，執法工作進程緩慢，催收過程中涉及多個部門主體，既包括法院、商業銀行等金融機構，同時還包括評估部門、資產處理部門等，這些機構之間的協同性較差， 導致不良資產案件在司法過程中程序繁瑣，效率較低。其次，我國已經出臺了很多針對不良資產處置的司法解釋。不過，如果只是憑借司法解釋處理案件則會遇到很多案件理解與司法適用不一致的現象。此外，不良資產案件還存在跨區域執法問題。各地方出臺了很多不良資產處置的政策文件，導致每個地區的司法政策環境和水平是不一的，這為司法執行等程序帶來較大的困境。最后，現階段的不良資產案件在司法過程中的另一癥結是信息的披露程度較差。缺乏獨立機構監督的信息披露更加不利于不良資產案件的審結和執行。因此，只有通過建立商業銀行不良資產案件的司法保障機制，才能夠提高效率。

構建我國商業銀行不良資產監測和處置的制度框架

制定我國商業銀行不良資產監管的行政法規。為構建我國商業銀行不良資產監測和處置的制度框架，首先，應當從制定位階層級較高的法律制度開始。應當制定《我國商業銀行不良資產監測處置管理條例》，將現行的一些政策整編以后提升為行政法規。不僅可以解決現有政策效力等級低的問題，同時可以使這些政策變為實體法和程序法，整合現有法律碎片。從我國的商業銀行不良資產監測和處置法律制度的制定上看，為了能提高監管有效性，監測規則中應當首先明確現場監管是基于非現場監管的結果之上進行的。其次，在監管的職能部門設計上，根據不良資產的分類設置不同的監管分支，明確縱向監管體系的權責分配。最后，提升監管人員的執業水平，保證不良資產監測和處置的效率和質量。商業銀行不良資產監測和處置的法律制度建立應當明確監測合理性原則、處置正當性原則等基本原則，同時，明確具體條款的法律適用，在不良資產價值評估、程序規則以及協議處置、催收等方面細化規則。提升法律效力層級、減少碎片化趨勢是解決我國現階段商業銀行不良資產監管法律困境的關鍵，但是更深層次的問題是并未形成商業銀行不良資產從發現到處置過程的制度體系。制度體系是統領整個監管過程的理論支撐，系統和合理的制度框架也是降低不良資產占比的重要基礎。從不良資產監管法律制度的地位、效力層級、權責分配到不良資產處置的具體標準、程序規則等，均應當制度化和體系化，這樣才能實現不良資產監管的直接有效。

增加商業銀行不良資產監測與處置的配套規則。配套規則的制定應當從兩個方面著手，其一是針對商業銀行不良資產的監測核查方面，其二是針對商業銀行不良資產的處置。在監測和核查方面，由于其為商業銀行不良資產處置的前置階段，現有的政策結構組成為“基本情況——區域結構分析——綜合分析——趨勢預測”，缺乏必要的配套規則。應當制定不良資產的評估細則、報告核查細則，以此來保證不良資產在前期的評估過程中法律責任，對違反規定的單位要制定明確的處罰規則。此外，可以制定預警機制，為不良資產的設定安全閥，從根源上保證商業銀行不良資產的監測落到實處。在不良資產的處置方面，應當對呆賬處置的稅收征收和會計處理制定統一政策，針對核銷的條件、標準進行整合，統一標準、期限、追索權的規定，配套政策的實施可以降低商業銀行的稅收負擔，針對處置的配套規定中可以增加商業銀行批量轉讓個貸不良資產。通過配套規則和政策的雙重效果實現商業銀行不良資產監測、處置的基本目標。

建立商業銀行不良資產處置的司法保障機制。商業銀行不良資產處置的司法保障機制的建立主要是為了提升司法審判和執行的效率。一方面，通過設立商業銀行不良資產司法審查機構， 以獨立機構和職能來負責協調法院、商業銀行等金融機構、評估鑒定部門以及資產處理部門的各項工作。對司法流程進行革新， 防止債務人躲避責任的現象發生，提升執法效率。我國已經試行不良資產的網上拍賣競價處置，但效果并不好，很多商業銀行出現流拍現象，究其原因，應當建立對資產標的的司法審查保障機制，明確責任權屬，不僅能夠保障競拍主體的知情權、參與權， 同時還可以提高處置效率。另一方面，可以制定信息公開的司法程序，對不良資產處置的信息予以披露，通過設立獨立的監察機構對不良資產處置的情況予以監督核查，建立信用核查平臺來解決跨區域不良資產處置的情況，更好地加速不良資產司法處置進程。

為了減少我國商業銀行不良資產的比重，針對不良資產的監測核查和處置應當尋求更為系統和完善的制度框架和體系安排。現階段我國商業銀行不良資產監測核查和處置的法律碎片化嚴重，條文之間相互沖突、重疊，法律效力位階等級較低。同時， 還缺乏相關的配套政策和司法保障機制，制約了法院對此類案件審理的工作效率。系統的制度框架構建應當從制定我國商業銀行不良資產監管的行政法規開始，提升法律約束力和執行力，整合現有政策碎片，并增加商業銀行不良資產監測與處置的配套規則，建立商業銀行不良資產處置的司法保障機制，為我國商業銀行不良資產處理提供法律依據。

（作者單位：中國社會科學院人口與勞動經濟研究所，中國人民大學）