基于內部控制的高校儀器設備管理芻議

李 傲 范朝陽

北京林業大學國有資產管理處 北京 100083

1 高校儀器設備管理的生態環境

高校儀器設備是從事教學、科研，培養合格人才，促進學科建設，提高辦學效益的物質基礎，是學校綜合實力的體現。隨著國家教育事業的不斷發展，高校對用于科研、教學的儀器設備投入越來越大，所面臨的新情況、新問題也愈顯突出，高校儀器設備規模的不斷增大給高校儀器設備管理工作者提出了挑戰。如何不斷地提升資源配置能力和使用效率以推動高校實現內涵式發展，如何對高校儀器設備進行有效的管理、充分利用教育設備資源使其發揮最佳效益已成為高校儀器管理者面臨的一項重要課題。目前高校在儀器設備資源配置理念與水平等方面還存在諸多問題，必須通過深化改革，創新資源配置體制機制，提高資源配置有效性和合理性，確保資源配置和管理更加透明高效。教育部在2016年4月印發了《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南(試行)》，指出了高校內部控制的目標之一就是保證學校資產安全、使用有效，并提高資源配置和使用效益。而加強高校儀器設備管理的內部控制就是要在內部控制理論的指導下，實現儀器設備使用率的最大化問題[1]。

目前，高校在儀器設備管理中不同程度地存在著以下問題。

(1)儀器設備管理制度執行不嚴格，科學有序管理水平有待提高，管理人員的素質、專業化程度還有很大的提升空間。

(2)對儀器設備的購置缺乏科學性和計劃性，不同程度地重視購買而忽視對儀器設備的管理，浪費了大量的教育資源。在儀器設備的使用、處置等方面，又存在儀器設備的流失風險、賬物不符現象。

(3)儀器設備的管理流程與方法需要與時俱進，需要針對已經發生的問題和面臨的風險重新再造流程，優化管理方法。

(4)信息化建設缺乏整體規劃，信息化建設各自獨立，信息整合缺失，部門之間的信息量不對等。

(5)監管手續不健全，缺乏有效監督，導致監督不力，造成內部管理的缺失，未能及時地提出改進意見。

2 內部控制理論

內部控制理論是指在一定的環境下，管理主體為了達到其特定目標所采用的一系列的管理程序和方法，它屬于管理學分支。內部控制理論從20世紀開始大致經歷了4個發展歷程：第一階段是20世紀30年代前后的內部牽制階段，內部控制理論的發展演化及未來趨勢；第二階段是20世紀40～70年代的內部控制制度階段，是美國的各協會、行業紛紛出臺關于內部控制的概念階段；第三階段是20世紀80年代的內部控制結構階段，指出企業內部控制是為取得一定的目標而建立起的各種政策和程序，這一階段不僅重視會計手段對企業目標實現的助力，更加關注控制環境對內部控制的潛在影響，標志著內部控制走向結構化和體系化；第四階段是20世紀90年代至今的內部控制整體框架階段，內部控制整體框架代表著國際上在內部控制研究方面的最高水平，是內部控制理論研究歷史性的突破。為內部控制的控制目標指明了方向，也為其有效實踐提供了可供遵循的4個階段(如圖1所示)。

圖1

內部控制主要包括控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和監控5個要素[2]。而內部控制的內容，歸根結底是由這5個基本要素組成的，這些要素及其構成方式，決定著內部控制的內容與形式。

任何管理主體都會面臨著“管什么”以及“怎么管”的問題，高校管理層在制定和執行儀器設備內部控制時必須考慮所涉及的基本要素，這些基本要素就是加強高校國有資產管理內部控制的依據與落腳點。建立健全有效的內部控制體系，是建立現代大學制度的內在要求，也是提升大學管理效率和創建核心競爭力的必然要求。加強高校儀器設備管理的內部控制就是要求高校在內部控制理論的指導下，實現儀器設備使用率的最大化，達到儀器設備良性運轉的理想狀態，將有限的資源更高效的服務于教學、科研，努力提高學校的辦學水平，促進高等教育事業的更快發展，防止國有資產流失。

3 加強高校儀器設備管理內部控制的措施

針對目前存在的問題，結合內部控制的5個要素，制訂了以下措施。

3.1 注重內部環境和管理基礎建設 挖掘潛力

3.1.1 建設高素質的儀器設備管理隊伍是加強高校儀器設備管理的基礎

制度建設與執行的過程中，人都是最關鍵的因素，是加強管理的基礎和內部控制的關鍵。建設高素質專業化的儀器設備管理隊伍需要著重培養選拔職業化、責任心強的專業管理人員；改革績效考核模式，制訂合理評價標準科學評價管理人員的工作能力、工作業績，通過績效考核機制激發工作人員的積極性、創新性，為其提供更多的獎勵和晉升機會；注重在政策水平、業務能力，創新意識方面的培養[3]。

3.1.2 制訂高校儀器設備配置標準是加強高校儀器設備管理內部控制的起點

儀器設備配置定額化、標準化是高校儀器設備管理的初始起點，發揮著基礎性、引領性、規范化等關鍵決定作用[4]。建立高校的儀器設備配置標準也是執行國家資產管理政策的法規責任[5]。高校的儀器設備根據使用方向主要分為科研、教學和行政辦公、后勤、生活服務、基礎建設等。用于科研、教學的儀器設備是高校提高科研、教學水平的直接推動因素，用于行政辦公的，主要是發揮管理和行政職能，是學校日常運作的支撐和保障，是服務于科研、教學的。因此，高校在制訂儀器設備配置標準時，應區分各類不同用途的使用界限，制訂不同的配置標準。用于行政辦公等的辦公設備和家具等，可嚴格依照財政部2016年制訂的《關于印發<中央行政單位通用辦公設備家具配置標準>的通知》(財資〔2016〕27號)執行，以滿足辦公基本需求為主，應當按照與單位履行職能需要相適應的原則，從嚴控制。用于科研、教學的辦公設備和家具可適當放寬配置標準，以滿足科研目標和教學需求為主，同時避免奢侈浪費。

3.2 全面的資產清查是加強儀器設備管理和防范儀器設備管理風險的依據

沒有做好資產清查工作也就無法針對學校未來的發展目標制訂有效的儀器設備購置計劃和儀器設備使用的合理規劃。做好資產清查，對學校已有的資產了然于胸才能將風險降低到最小。國家很早就開始關注高校的資產風險了，2000年的中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告中就指出了，當年被審計的中央所屬62所高校，發現8起涉嫌經濟犯罪案件。因此，全面細致的資產清查對提高學校財政資金使用的規范性、安全性和有效性具有十分重要的意義。有效的資產清查要堅持資產的實時清查與定點清查相結合， 通過資產清查了解財務的基本財務狀況、資產狀況，發展高校資產在使用過程中由于客觀和個人原因出現的賬物不符，及時進行調整做到賬物相符。

3.3 優化儀器設備管理流程和方法

高校要增強競爭力必須根據自身發展規律，建立良好的運行機制，也就是遵循教學、科研活動規律制訂符合自身要求的儀器設備管理制度。按照“統一領導，分級管理”的管理模式設立獨立權威的資產管理機構，將儀器的論證、采購、使用、調配、報廢、捐贈等資產管理的各個環節實施統一歸口的閉環管理，徹底解決多頭管理的問題。同時，完善學校的管理部門、各類資產歸口管理單位、使用單位的三級管理體制，準確反映資產去向，保證儀器設備的安全和完整。按內控建設要求科學合理設置崗位職責，防止違法違規行為，樹立責任意識，杜絕使用部門單獨占有使用的觀念，充分認識儀器設備與教學質量、人才培訓、科研成果、經濟與社會效益之間的關系，優化配置，充分利用，使得儀器設備效益得到充分發揮。加強學校儀器設備的制度化、規范化、流程化建設，根據國家要求和社會發展及時修訂規章制度，優化工作流程。今后的理想運行狀態應該是建立高校儀器設備從論證、立項、購置、入賬、財務報賬、變動、處置、監察審計等業務統一管理的信息化管理與監督模式。

3.4 整體規劃高校儀器設備和其他方面的信息化建設 完善內部控制的系統性建設

近些年，各高校都先后開始了儀器設備管理的信息化建設，有的高校基于自身實力自行研發儀器設備管理系統，有的高校通過采購選擇符合自己管理需求的系統。無論從何種角度出發，基本上都實現了儀器設備登記入賬、變更、調撥、報廢等業務的全過程網絡化管理，但各高校的資產管理系統條塊分割的現象普遍存在。例如：設備、采購、房產等多種類別的資產管理系統基本是獨立運行，很少有整合為一個系統進行運行管理的。甚至彼此之間缺乏必要的信息交換，在數據對接和業務辦理方面都存在脫節現象，缺乏大數據支持，不利于高校資產的統一調配使用以及宏觀管理。如將房產與設備等資產系統對接，在建立資產配置標準的同時，可對某一部門所擁有的辦公用房、房間內辦公人員數量及儀器設備分布情況進行統計，參照配置標準進行對照是否存在超標現象[6]。

3.5 加強重點環節的內部監督管理

對高校儀器設備管理的內部監督需要學校的審計、監察部門對管理程序與重點環節進行監督，對存在的問題及時反饋。近些年，各高校的規模都在不斷擴大，高校所能獲得的資源不斷增多，從多種渠道所獲得的資金也越來越多，高校擁有越來越多的儀器設備。教育部直屬高校2016年教學科研儀器設備總值4 514.42億元，比2015年增加456.82億元[7]。對如此規模龐大的儀器設備使用，需要在重點環節制訂有效的內部監督管理手段，加強對儀器設備的監督管理也會進一步促進高校行政的廉潔，杜絕“天價采購”，配置高端設備、豪華家具，增加行政成本等腐敗現象。

健全的監管體系需要做好信息公開。各高校依照所制訂的儀器設備配置標準，能否真正管理各種亂象，取得節儉實效，關鍵還看有沒有強硬的監督手段，以及發現違規行為之后應有的責任追究。這就需要建立健全儀器設備配置的信息報告和公開制度，讓每一筆開支都有規可依、有據可查，方便相關部門檢查評估，各部門所擁有的儀器設備等資產狀況是否與人員相匹配，讓儀器設備從購置、調整、報廢等重點環節置于嚴密的監督之下。高校的黨政領導班子及其各級領導干部也要高度重視加強儀器設備的內部控制建設，要將建立健全內部控制作為高校健全治理體系和提高治理能力建設的重要組成部分，列入學校長期規劃，常抓不懈。