地方政府政策性引導基金的作用途徑與風險防范
——基于河北省張家口市的實踐探索與思考

●金銀鳳 張汝航

中國當下經濟發展面臨一系列機遇與挑戰，對于地方經濟來說，挑戰往往更多，經濟增長壓力更大，尤其是在供給側結構性改革、經濟向高質量發展階段邁進、財政風險趨升的大背景下，不少地方政府結合本地情況設立不同類型的政策性引導基金，在支持新興產業發展、推動傳統產業優化升級、推動科技成果轉化、促進創新創業等方面發揮了較大的作用。目前，河北省張家口市迎來了京津冀協調發展、再生能源綜合利用示范區以及舉辦冬季奧運會的發展契機，新的區域產業定位及結構調整，再生能源及重點應用，新型產業及奧運基礎服務設施產業的發展需要政策性基金的引導。繼先期基金建立以來，圍繞產業重點發展要求，政府引導社會投資從資金規模、出資結構、基金投向等方面得到進一步的推進和深化，將會取得更為明顯的成效。本文擬從地方政府政策性引導基金作用的具體途徑與可能面臨的風險視角進行探討，并結合張家口的實踐進行一些分析①。

一、地方政府政策性引導基金的功能定位

政策性引導基金有廣義與狹義之分，廣義的政策性引導基金是由政府發起設立的產業引導基金、創業投資基金、科技型中小企業創新基金、PPP引導基金、政府引導性基礎設施產業基金等；狹義的引導基金主要指政府創業投資基金。根據國家發改委等部門發布的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》（國辦發〔2008〕116 號），創業投資基金應具備非營利性、不直接參與創業投資、市場化和有償化運作三個主要特點。這三個特點也基本適用于廣義的政策性引導基金，其功能定位主要體現在三個方面：

（一）以產融結合促進供給側結構性改革

目前，中國的金融產業面臨混業經營、資產證券化、利率改革、匯率改革、人民幣國際化、互聯網金融蓬勃發展等重大發展機遇。與此同時，“十三五”規劃中提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，和“三去一降一補”（即去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板）的重大發展任務，以互聯網+、工業2025、大眾創新、萬眾創業為代表的產業大調整序幕正式拉開，標志著供給側結構性改革正快速推進。與金融大爆炸和產業大調整相對應的是以混合所有制改革、PPP模式推廣、多層次資本市場構建、農村住宅和土地承包經營權融資體系改革等為重大突破的產權大變革。當前的轉型、調整和變革亟須“產業金融”來破題。為此，必須以產業思維改變金融服務，從而破解目前困擾中國資本市場的“資產荒”難題，也是金融機構取得差別化競爭優勢的必經之路；同時，必須以金融思維滲透產業生態，從而強化企業家的金融意識，優化企業的現金流管理，解決中國“融資難、融資貴”問題。

（二）以政信融合創新地方政府融資機制

隨著中央政府對地方政府融資平臺公司債務規范管理監管力度的加大，尤其是新《預算法》和國務院 《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43 號，下文簡稱“43 號文”）的出臺，使得地方政府陷入傳統融資渠道全面受限而穩增長所需財政支出卻持續增加的兩難境地。

圖1 43號文出臺之后的地方性舉債融資機制（中投咨詢）

在43號文的框架內，通過設立政策性引導基金吸引社會資本以股權形式參與當地基礎設施建設和運營業務。這種新型的政信合作模式，本質上是一種融資媒介，通過政信合作把社會資本納入到城市發展建設當中，可以幫助地方政府解決新建項目融資問題、存量項目債務問題、城投公司資產負債約束問題，同時也可以促進平臺公司實現市場化轉型。

（三）以科技金融優化雙創引導機制

政策性引導基金，特別是創業投資基金以創新型企業為主體，引導和帶動社會資本對高科技創新企業的投資。針對目前中國純市場化創投基金或PE基金主要偏好于投資周期短、見效快且處于偏成長期和成熟期的項目，而對于成長周期長、前期投資風險較高、尚處初創期、但屬于國家戰略性新興產業的項目則投資較少的現象，通過設立政策性引導基金，以政府信用吸引社會資金，可以改善和調整社會資金配置，引導資金流向節能環保、生物醫藥、新材料等戰略性新興產業領域，促進科技與金融有效融合，優化創業、創新引導機制，培育出一批以市場為導向、以自主研發為動力的創新型企業，有利于地方產業結構優化升級和推動地區“雙創基地”的建設和發展。

二、地方政策性引導基金的重點發展領域與作用途徑選擇

財政部發布的 《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210號）規定，地方財政部門設立投資基金的領域主要包括四個方面：一是支持創新創業，即通過創業投資資金支持處于種子期、起步期的創業企業；二是支持中小企業發展，即改善企業融資環境和服務環境，激發企業創業創新活力；三是支持產業轉型升級，即鼓勵社會資本加大對重大關鍵技術產業化的投入力度，有效解決產業發展中的資金與技術問題，進而促進產業轉型升級；四是支持基礎設施和公共服務建設，即通過體制機制創新，鼓勵和引導社會資本進入基礎設施和公共服務領域，加快推進重大基礎設施建設，提高公共服務質量和水平。同時《政府投資基金暫行管理辦法》還規定了政府投資基金的七項負面清單。

根據上述文件精神，可以將地方政策性引導基金及其關聯創新方法歸為以下四大類：以新興產業培育和發展為目的的產業引導基金，以現有產業并購重組為目的的產業并購基金，以基礎設施新建和改建為目的的PPP引導基金，以及以存量基礎設施流動（包括基礎設施投資基金的順利退出）為目的的資產證券化基金（見圖2）。

圖2 地方政策性引導基金的分類矩陣

（一）政策性引導基金的核心細分領域

依據上述政策性引導基金的領域分類，同時結合張家口市的區位優勢、產業優勢、政策優勢，將張家口市政策性引導基金重點關注的核心領域細分為以下20個方向（見圖3）。

圖3 張家口市政策性引導基金的細分領域

（二）政策性引導基金的作用途徑分析

1、產業引導基金。發展產業引導基金的主要目的是支持科技型創業公司在張家口市的孵化、加速發展；支持成長型新興戰略產業在張家口市的培育、發展和資本化。從張家口市的產業發展現狀及未來發展戰略方向來看，產業引導基金的重點主要分布于可再生能源產業發展及應用基金、碳資產管理基金、精準扶貧產業基金、旅游產業發展基金、云計算產業發展基金，以及農業發展基金等六個領域。

其中，可再生能源產業發展及應用基金是重中之重。依據《河北省張家口市可再生能源示范區發展規劃》及《河北省張家口市可再生能源示范區建設行動計劃（2015-2017年）》，同時依據《關于推進“互聯網”智慧能源發展的指導意見》（發改能源〔2016〕392號）有關文件精神，可再生能源產業發展及應用基金將在供熱、市政照明、居民生活、工業、農業、農村、交通、建筑等領域，大力推進用能方式改革，促進可再生能源高效利用，打造多元化就地消納示范樣板工程。重點加快可再生能源供暖項目、太陽能熱利用示范項目、生物質燃料綜合利用項目、可再生能源產業消納項目建設、分布式供能樣板建設工程等重點工程的實施進度。同時加強國際先進應用案例研究及與國內外可再生能源應用開發機構的技術交流、商業合作，加快制定和落實低碳奧運專區建設實施方案、張家口電能替代專項實施方案、可再生能源科技創業城市實施方案、可再生能源綜合商務區實施方案、農業可再生能源循環利用示范實施方案、旅游業與可再生能源及生態農業等深度融合應用方案等行動計劃。

綠色奧運和可再生能源示范區的建設、可再生能源產業發展及應用基金的落實為張家口市建立碳交易市場體系、發展碳資產管理基金奠定了堅實基礎。根據中央政府最新精神，為了履行中國在巴黎氣候大會上所做出的節能減排承諾，中國將加快推進全國碳交易市場建設，建立健全碳排放權初始分配制度，這將意味著全球最大碳市場即將在中國誕生。來自中國控排企業的巨大的碳資產需求量將促使金融機構紛紛進入CCER市場。作為可再生能源示范區的張家口市及其入駐企業，通過建立碳資產管理基金，組織和整合光伏、風電、水電、生物質發電等可再生能源項目，促進碳資產交易做市業務、碳交易創新企業并購業務和碳資產支持融資業務的發展。碳資產管理基金不僅可為入駐企業創造額外收益，而且可促進原來的CDM買家，或者原來CDM有關參與人投資的公司、中介性的碳資產買家 （如金融機構）最終用戶下設貿易公司或碳資產公司在張家口市的落戶和發展。

精準扶貧和精準脫貧已經成為“十三五”期間中國各級政府工作的首要任務。根據目前國內精準扶貧的實踐經驗以及中央政府的政策支持導向來看，光伏扶貧、旅游扶貧和互聯網扶貧已然成為中國精準產業扶貧的三大支柱。河北省張北縣作為國家級貧困縣和革命老區，緊緊抓住張家口市政府光伏產業快速發展、奧運主題旅游品牌快速形成的歷史發展契機，以及張北縣云計算基地的良好發展態勢，率先打造光伏扶貧、旅游扶貧、互聯網扶貧、生態扶貧、農業扶貧等可復制、可推廣、可持續的精準扶貧模式。通過設立精準扶貧基金，將政府機構、NGO、政策性金融、商業性金融機構、扶貧實施企業機構等多元化參與主體有效動員起來，組建融產業、技術、金融、管理、法律、公關、社會活動領域的專業化團隊為一體的多元化管理團隊，探索政府性引導基金和市場化資金的結構化組合、從而實現精準扶貧的短期目標和長期目標的統一、社會效益和經濟效益的統一。

旅游產業和農業是張家口市的傳統優勢產業，而云計算關聯產業近期在張家口市取得了長足發展。通過旅游產業基金、農業產業基金、云計算產業基金引導增量、優化存量，并有效結合可再生能源、奧運、扶貧等要素，促進產業間融合，探索新的業態和商業模式。

2、政府資本與社會資本合作（PPP）引導基金。關于政府資本與社會資本合作，盡管中央政府密集出臺了許多政策、法規和指導意見，同時聯動國家開發銀行、農業發展銀行等政策性銀行對于PPP項目給予低息貸款等金融優惠條件，并在2018年對前兩年出現的盲目發展進行了清理整頓，目前是各地方政府規范發展并鼓勵應用的引導基金之一，但PPP仍處于“叫好不叫座”的狀態。究其原因，主要是大部分PPP項目和現有社會資本需求難以匹配。PPP模式與經營性、部分準經營性項目更加匹配，而非經營性項目和部分準經營性項目因不能產生足夠現金流，相應的利益保障機制又尚未健全，不能滿足社會資本的盈利要求和資金安全訴求。從國外的發展經驗來看，非經營性項目，即所謂的公共服務產品本應由政府來提供，這部分項目的資金來源主要應為一般性預算（見圖1）和借款方式或與借款類似的制度性安排。在中國，盡管通過資產組合和項目打包等方式以PPP模式解決了部分非營利性項目的融資問題，但大部分項目仍然像國外一樣通過政府稅收或政府借債來實現。

基于以上認識，張家口市的PPP引導基金主要分化為兩種模式：一種為可通過PPP模式實現融資的營利性項目、部分準營利性以及部分營利性和非營利性組合項目；另外一種為不適用純PPP模式，但通過將產業引導基金模式與PPP模式進行結合而實現融資的類PPP型非營利性項目和部分準營利性項目。第二種模式因其形式靈活、風控度高反而落地效果更為突出。但隨著PPP模式落地效果的顯現、金融機構基于項目本身融資方式的普及、PPP投資退出通道的進一步拓展，以及PPP相關法律法規的進一步完善、國家對于PPP預算管理制度的推出，第一種模式的PPP引導基金也必將取得巨大發展。

張家口的PPP引導基金關注的領域主要有奧運關聯PPP項目、高鐵關聯PPP項目、棚改關聯PPP項目、海綿城市關聯PPP項目以及云計算基礎設施關聯PPP項目。能夠通過資產組合和項目打包方式完成PPP融資的盡量采用PPP模式，對于確實需要政府稅收和借款完成的項目，則考慮采用第二種類產業基金模式完成。

3、產業并購基金。隨著產業大轉型和新興產業的大發展，并購重組將成為企業發展壯大、產業進化融合的最重要方式之一，產業并購基金的主要目的是促進地方產業并購和產業重組。基于以上認識，張家口市通過設立產業并購（重組）引導基金，結合當地優勢產業發展和產業轉型需求，引導上市公司、優質民營企業、央企，甚至外資企業參與張家口市企業的業績改造、資源重組、價值提升、經營整合事務，特別是聯合上市公司，通過“PE+上市公司”并購基金模式，實現張家口市政府、當地企業、上市公司以及PE機構的多贏。

“PE+上市公司”并購基金模式是指政府引導基金、PE機構和上市公司共同組建并購基金，以上市公司為產業整合主體展開投資、并購、重組等業務，助力上市公司市值管理，同時提高基金投資的安全性，促進張家口市產業融合發展。具體來說，對于上市公司來說，可消除并購前期風險、通過桿杠收購減少資金占用、提高并購效率、提高公司估值、降低并購風險，以及拓展新的業務領域；而對于PE機構來說，可提高投資退出的安全性、降低募資難度、提高并購專業判斷能力等；而對于張家口市政府來說，則通過將政策性引導基金與市場化并購、重組基金相結合，以專業化、市場化乃至國際化的方式促進張家口地區產業升級轉型、新興產業外延型成長。鑒于張家口市并購引導基金尚處于前期摸索階段，將關注領域定位為可再生能源領域、云計算領域、農業領域和旅游領域，待積累一定經驗后再拓展至其他產業領域。

4、基礎設施資產證券化基金。中國資產證券化（ABS和MBS）業務經過20年的發展已經比較成熟，2016年，李克強總理在政府工作報告中明確指出：“深化投融資體制改革，繼續以市場化方式籌集專項建設基金，推動地方融資平臺轉型改制進行市場化融資，探索基礎設施等資產證券化，擴大債券融資規模。完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導基金，依法嚴格履行合同，充分激發社會資本參與熱情。”與注冊制暫緩、上海戰略新興板前途未卜形成鮮明對比，中央政府重申加大力度發展基礎設施資產證券化業務，可見中國金融創新的風向標也悄然發生改變。其背后的核心邏輯是中國政府寄希望于資產證券化業務來盤活業已龐大的基礎設施存量，加快PPP模式下的增量擴張，從而實現“以供給側改革為主、以需求側改革為輔”的動態平衡發展目標。目前困擾PPP發展的一大核心要因在于PPP投資期限長、流動性差、投資退出通道不暢。而通過政府PPP引導基金和基礎設施資產證券化創新業務的組合（見圖4），則有望有效緩解PPP項目下資產的流動性難題，從而解除社會資本的顧慮，使其投身到PPP項目建設和運營業務中來。張家口市主要針對未來增量PPP項目下的基礎設施資產，結合PPP引導基金來展開基礎設施證券化業務的創新實踐。未來，伴隨著可再生能源資產的大量形成，也可將此模式拓展至可再生能源領域。

三、政策性引導基金在促進地方經濟發展中的作用

（一）形成社會資金集聚供給效應

創業投資的期限長、風險大、流動性差，這種先天不足導致民間資本偏好性差，完全通過市場不能充分解決資金問題。所以，政府通過設立政策性引導基金，引導民間資本、社會資本、國外資本等進入創業投資領域，為創業投資提供好的資金來源渠道。相比傳統的支持方式，產業投資基金旨在用金融化運作改進財政資金分配方式，發揮財政資金的杠桿作用。政府基金類似于種子基金，通過基金鏈式傳導效應，吸引帶動金融資本和社會資本增加投入。基金改變了之前專項資金針對單個項目的直接扶持或資金分配方式，主要通過市場發現和培育新的增長點，有利于維護公平競爭的市場環境，也減少了設租尋租的空間。從資金統籌看，基金解決了專項資金“專項多、方向散、規模小”的問題。同時，產業基金通過設計一套完整的股權式投入、退出機制，可滾動、循環使用，有效實現資金積累（即所謂的資金池），對化解地方政府債務等風險非常有利。如鼎尚基金模式，由張家口市經開區、懷安縣與上海鼎尚基金合作建立，縣區政府以國企平臺為政府代理出資主體（劣后級LP），引導的社會投資（優先級LP）共同投資的產業主要進入了其產業園區，對于產業招商確實發揮了很大作用。

圖4 基礎設施資產證券化的創新業務鏈（源自思脈產融）

（二）推動產業結構優化升級

一方面，促進產業結構合理。政策性引導基金通過對相關行業及企業的投資，參與企業的市場擴張和戰略布局過程中的戰略融資或重組、橫向擴張或縱向產業鏈兼并收購，從而帶動行業及產業鏈整體水平的提高；同時在短期內快速積累產業資本，從而擴大規模，快速發展，在重點產業發展的同時，也能提升改造傳統產業，從而實現產業間的協調發展。另一方面，促進產業升級。產業結構高度化表現為產業結構從低水平向高水平狀態發展的變化過程，具體表現為沿著勞動密集型、資本密集型、技術（知識）密集型產業分別占優勢地位順向遞進方向演進。政策性引導基金通過推進第三產業發展、培育高新技術產業和戰略性新興產業，實現提升產業結構高度化的功效，基金立足于為引導企業提供資金支持和管理服務，促進技術、資金和管理的無縫隙連接，成為培育和輔導創業企業快速成長并助推高新技術產業發展強有力的杠桿。如張家口重點投資引進了“TMT”、生物醫藥、新材料、新能源、高端制造、大數據、云計算中心等一系列新興產業，實現了產業的高起點、高標準，為產業結構調整和發展奠定了良好的基礎。

（三）實現政府調控與市場調節的有效結合

過去，政府主要通過專項資金撥款、融資擔保等方式對企業進行支持，在實際操作中往往存在公正性和道德風險等問題。政府通過設立政策性引導基金，厘清了政府與市場的邊界，弱化了政府微觀方面的管理職能，由市場決定資源配置，實現了財政支出與市場機制的有機結合。比如，產業投資基金不直接投入企業，而是通過設立具有投資功能的中小企業服務中心或創業投資基金，按照“項目選擇市場化、資金使用公共化、服務促進專業化”的原則，對有待扶持企業或項目進行篩選，然后通過參股、投資等方式，引導社會資本進入創業投資領域，進而實現對初創型企業或具有發展潛力企業的融資的扶持。

（四）發揮地方政府財政資金的政策引導作用

地方政府設立政策性引導基金的初衷是貫徹國家和地方產業政策，落實地方政府經濟發展戰略，促進地方相關產業發展。通過設立政策性引導基金，激發企業活力，擴大引導基金的乘數效應。以美國為代表的一些發達國家，在電子信息技術、新材料等領域培養了一大批具有核心競爭力的高成長性企業，其重要經驗之一就是建立了新型產業投資基金制度。政策性引導基金使政府政策目標和社會資本盈利目標趨于統一，發揮財政資金“四兩撥千斤”的撬動作用，用財政資金引導社會資本設立產業投資機構，扶持自主創新企業和風險投資企業，促進新興產業技術的萌芽、發展、壯大，推動傳統產業技術改造與升級。

四、政策性引導基金在具體運作過程中存在的風險點

盡管政策性引導基金在地方供給側結構性改革、引導產業升級等方面發揮了很好的作用，但在具體運作過程中也存在一些需要注意的風險點，主要表現為：

第一，基金管理的市場化和專業化水平較低，容易引發資金錯配損失和使用效率下降等風險。對于地方政府而言，限于人力資源因素，一些基金管理機構，對基金的操控能力相對偏弱，基金管理的專業化水平和市場化水平相對較低，主要表現為：政府政策性引導基金的管理機構大多是國有企業或國有控股企業，優秀的私募投資機構較少，受決策流程和程序的影響，決策時間較長、效率不高，加之信息不對稱等因素作用，往往會出現資金錯配問題；在基金具體運作過程中，少數政府部門直接參與基金運作，行政干預較強，市場化運作程度不高，容易導致資金使用效率不高等問題。

第二，引導社會資本參與不足往往導致政策性引導效果大打折扣。目前，地方政府已設立的政策性引導基金大多基于對發展本地經濟、培植壯大財源的考慮，一般都規定了基金投向，即必須將大部分資金投向本地，這在一定程度上限制了項目的選擇范圍，影響了社會資本參與投資的積極性。同時，引導性基金所投項目往往因為收益低、周期長，對社會資本不具備吸引力，即便采用PPP模式，往往以銀行配資的方式來滿足項目資金需求。如果引導性基金無法帶來更多的社會資本，不僅導致政策性引導效果大打折扣，而且未來地方經濟發展也將會面臨更大的財政風險。

第三，項目來源渠道比較單一，非市場投資風險程度加大。地方政府政策性引導基金項目大多要求投資于本地區的項目，就可能會出現因項目有限導致一些投資價值不高的項目中標的結果，在項目選擇上加大了投資風險；同時，在這些項目中，由政府職能部門推薦的項目占了較大比例，往往由于利益驅動，政企合謀的可能性也會加大投資風險。

第四，基金規劃和專業投資能力欠缺，導致財政資金大量結存。根據張家口等地方政府的調查顯示，政策性引導基金普遍存在資金到位率低、財政資金結存較大的情況，這是政策性引導基金質量與效率不匹配的具體體現。其根源主要表現為：地方基金管理機構有的缺乏基金發展規劃、有的缺乏專業投資能力、有的優質項目儲備不足等；隨著各類基金規模的快速擴張，受專項資金管理規定所限，因項目準備不足或缺乏投資能力，資金不敢花、花不好的現象并存，導致財政資金大量沉淀，也給地方政府帶來了一定的財政風險。

第五，相關制度不健全可能帶來的風險。有關政策性引導基金的風險控制制度、績效評價與退出制度等，是建立各類政策性引導基金時必須考慮的配套制度。然而，在實際運行中，各類政府政策性引導基金仍然缺乏歸口管理，個別基金設置重復，運作方式差異較大，運作結果將會面臨效益低下或收益流失的風險。同時，引導性基金面臨財政部門、發改部門、證監局等多個政府部門的監管，不同部門的監管側重點也不同，因此，無法避免重復甚至是矛盾沖突；由于缺乏一套合理的績效評價體系和合理的基金退出條件，在具體操作時，較多關注投資項目成功率而較少關注項目的綜合收益率，導致基金難于真正投向那些有潛力的行業；有時基金過于側重盈利性，忽視其公益性，與政策性引導基金設立的初衷往往相左或預期效果較差。

五、進一步發揮政府政策性引導基金作用與風險防范的對策建議

（一）界定政府職能，科學設立政策性引導基金

作為一種金融創新，基金的設立應堅持市場化原則，政府在其中的作用應定位于引導服務，不宜干預其具體運作。地方政府應全面掌握國家和省級相關產業政策及基金情況，立足地方產業布局、產業特點和發展優勢，綜合考慮社會各方面的投資需求，通過本地產業政策和區域發展規劃，明確政策性引導基金的具體投向；與此同時，政府職能部門也應科學分工、各司其職、密切協作，在本地產業政策和區域發展規劃統領下，科學設立政策性引導基金，把控好政策性引導基金投資的負面清單，指導基金按規劃要求投向鼓勵投資的領域。

（二）建立完善的退出渠道，推動基金實現良性發展

從國內外先發地區的實踐看，政策性引導基金退出方式主要有上市和場外交易兩種。因此，應積極開發和完善資本市場，打通資產變現的關鍵痛點，解決社會資本投資回收難的問題，進而可以從根本上實現地方政策性引導基金良性循環目標（即投資→培育→變現獲利→再投資）。與此同時，可考慮開發“創業板市場”和場外交易市場，這類市場具有準入標準低、交易成本小等優點，與公共資源交易市場有效結合，可以充分發揮市場在引導基金進出方面的功效，為產業發展和企業成長開創更加有利的市場環境。

（三）加強人才隊伍建設，為政策性引導基金長期發展夯實人力基礎

通過基金投資方式，借助成熟的基金管理機構實現專業招商成為彌補政府 “短板”的一個有效手段。因此，基金投資對于管理人的要求很高，傳統的政府招商有很多局限性，特別是缺乏專業團隊和產業資源。在張家口“久有基金”的設立和投資中，其上海管理團隊具備較為明顯的“兩頭”優勢，在產業投資項目選擇上，擁有上海張江、深圳特區以及海外項目資源和項目篩選團隊優勢，為基金投向的收益和風險防控提供了保障；在基金后期退出時，其優秀的資本市場運營團隊也為股權交易、出讓、并購等投資回收及收益取得提供了保證。正是因為高素質的人才隊伍是產業投資基金成功運作的必要條件，所以，應加強基金管理人才隊伍建設，培養高水平的基金管理從業人員；著力打造一支熟悉產業投資基金業務、國家產業和行業政策及監管政策的高素質專業隊伍；同時，通過引進和培養高層次人才方面的優惠政策，吸引國內外基金高級管理人才，培養本地基金管理人才，高效運作基金，提升基金的運營績效。

（四）加強制度建設，政府監管和行業自律相結合，防控基金運行風險

政府引導基金作為公共資金，在市場化運作過程中會面臨諸多風險。隨著產業投資基金業的不斷擴大，為強化風險防控，應著力將風險識別、防范、控制、化解納入引導基金管理運作流程，逐步實現“適度”監管。首先，加強制度設計，建立健全項目篩選機制，明確與項目相關的投資運營、風險控制、績效評價等事項，強化對收益讓渡項目的風險分擔和考核評價。其次，推行基金備案制，以行業自律管理為主，以政府監管為輔，確保基金行業健康有序發展。再次，構建合理的風險分擔機制。政府僅僅以出資額為限承擔有限風險，不對項目進行財政補貼，不為項目提供配套基礎設施等特殊承諾。最后，加強審計監督，防范政策性基金操作風險。基于政府基金的政策屬性和財政性資金屬性，對其進行審計時應重點關注政策目標任務實現情況、合法合規情況、基金的退出和終止情況以及制約基金發展的體制機制問題等。做好對政府基金的審計監督，增強政府出資人、基金管理人的法制意識，積極配合審計監督；同時，國家審計機關也應強化審計力量，處理好審計監督和其他監督之間的關系。

（五）構建政策性引導基金的保障機制，促進基金作用的有效落實

政策性引導基金的設立和創新實踐是一項動態的系統工程，需要與時俱進和切實的機制保障。首先，要善于借用“外腦”，提高各部門的金融思維和專業能力，通過與外部專業基金管理機構、細分產業領域的研究機構、產業龍頭企業的多贏合作，確保創新業務的有序開展；其次，要深挖潛力，加強對本市內的優勢項目、優勢政策、優勢品牌的挖掘、打磨，確保潛在優勢標的的可投資性；最后，要加強內部聯動，政策性引導基金涉及財政、住建、金融、環保、交通、農業、林業、發改、扶貧等眾多部門，要切實構建好內部聯動機制，確保運營高效、服務到位；最后，要加強與省政府及中央政府的互動，認真做好政策研究工作，提高政策提案、政策公關能力，確保創新業務得到各級政府的支持。■

注釋：

①本文是基于前期張家口地區的調研及其相關研究報告進行整理分析而得。