地方債管理的國際經驗與啟示

●景婉博

不少國家的地方政府具有發行地方債的權力，而對于中央政府，打造一把能夠度量地方債風險的“尺子”是實現其政府治理體系和治理能力現代化的客觀要求。總結國外地方政府發債機制，可以為我國地方債管理提供有益借鑒。

一、國外地方政府發債機制

國外的地方政府債務管理已有近200年的歷史，因國情不同，做法各異。根據中央與地方的分權程度和政府與市場關系的差異，典型國家地方政府債券管理模式大致可劃分為4種：中央政府統管型；單一性市場規范型；中央、地方政府共同協調型；政策規范型。

中央政府統管型是指中央政府對地方政府的舉債有直接統管權限，由中央決定地方政府的年度舉債上限，并批準舉債的形式，也有由中央政府單一性地代地方政府發債的做法。典型國家有日本、英國、希臘、愛爾蘭等。

單一性市場規范型是指地方政府借債完全依賴于市場，根據市場中的評級、評價、風險溢價等決定發行條件、借債條件。在這種形態下，中央政府對地方的舉債上限等完全不進行限制或監督。加拿大、法國屬于這種類型。

中央、地方政府共同協調型是指在中央政府和地方政府溝通交涉的基礎上，決定舉債總額以及個別地方政府具體內容的方法。澳大利亞、德國等屬于這種類型。

政策規范型是指根據事先規定好的政策進行地方債管理的方法，如債務余額的上限、根據財政收入占比的本息償還比率批準新債發行、對向宏觀經濟整體造成負面影響的借債 （外債等）的限制、將借債的用途限定在基礎設施建設等投資性經費的黃金法則等，以及根據這些政策進行的規范。美國、瑞士屬于這種類型。

IMF根據這種分類對世界53個國家的地方債管理方式進行了整理，實際操作中幾乎所有國家都是綜合運用這4種方法進行地方債管理的，只是某種方式在某個國家表現相對突出而已。IMF報告中進行的制度分類只是一個大致的梳理，實際上隨著實踐的發展，各國的情況已經逐漸發生變化，地方債管理模式也相應有所變化。例如，法國從20世紀80年代起地方政府可以自由發債，應該劃為市場規范型，但另一方面，法國卻嚴格執行實現平衡預算以及禁止發行資本預算以外的地方債等政策。瑞士從制度上規定州和地方政府舉債只能用于投資項目并需要居民投票通過（Jouamard，2002）。 加拿大一些州在州憲法中規定了預算均衡主義的內容。因此，即使是在市場規范型國家中，也并非完全沒有制度規范，只是重要度有所差別而已。

另外，比利時、丹麥等國的地方債管理模式被劃為“中央與地方政府共同協調型”，雖然是通過中央與地方的協商決定舉債上限，但由于地方政府裁量余地較小，實際上其地方債管理模式更接近于中央政府統管型。而中央政府統管型的挪威、西班牙，實際上地方政府發債卻沒有意大利（被劃為政策規范型）那般嚴格的中央政府管制（Rattso，2002）。

（一）中央政府統管型的地方債管理

中央政府對地方政府舉債進行統管主要出現在單一制國家，尤其是金融市場尚不完備、分權未充分發展的發展中國家，由中央政府實施強有力的統管的情況也較多。同時，不排除也有部分發達國家地方債管理實行中央統管型，如英國、日本等。英國是中央集權的單一制國家，在地方債管理方面同樣實施強有力的中央集權，但近些年進行了一系列的制度改革，主要改革方向是由地方政府自行負責舉債，重視自我規范。

一般認為，中央政府對地方政府舉債的管制將隨著地方分權的發展以及金融市場的開放而逐漸消除。從宏觀財政運營的角度出發，中央統管型地方債管理模式有其一定的意義，具體包括以下四點：其一，外債發行與宏觀經濟政策有著緊密聯系，有必要由中央政府負責管理；其二，發行外債時，與其進行個別的小批次發行，不如由中央政府協調共同發行更為合適；其三，一部分地方政府評級降低可能影響到別的地方政府，這點可以通過中央政府的擔保來消除；其四，外國投資家在購買地方債時強烈要求中央政府進行擔保。

理論上，在國內市場，為了防止地方政府借助中央政府的保證而輕易發起借債行為，應當由市場機制或制度來規范。隨著地方政府財政運營能力的提高，中央政府可以且有必要縮小其職能范圍。

（二）市場規范型的地方債管理

隨著地方分權的發展，中央政府對地方政府的行政與財政運營干預程度通常會隨之降低。事實上觀察地方分權較為發達的各個國家可以發現，市場機制取代中央政府管制成為了地方財政的規范并發揮重要作用。加拿大、瑞典、芬蘭等國被認為是市場機制規律占支配地位的典型國家。另外，在美國和加拿大，實際上市場也發揮了重要的財政規范作用。例如，加拿大在制度上對州政府的舉債沒有限制，州政府的舉債、還債能力由金融市場或主要評級機構來評價，不受中央政府的管制。

但市場規范要發揮功能，必須具備4項前提條件。

第一，充分公開舉債方的舉債、還債能力信息。

第二，市場完全開放，沒有對金融機構投資組合的限制（國債、地方債的持有比例等）。

第三，當舉債方出現無法履行債務的情況時，政府承諾不會向其提供救助，且這種承諾是可信的。

第四，能配合借方無法借入新款項之前市場出現的信號（評級下降）作出迅捷的政策決定。

由市場機制對財政進行規范的美國和加拿大基本具備了這四個條件。第一，遵循企業會計準則的發生主義，公開財務信息，美國根據MSRB（Municipal Securities Rulemaking Board，地方債規定制定委員會）以及 GFOA（Government Financial Officers Association，政府財務負責人協會）等制定信息公開指導方針，信息公開透明度較高；第二，已確立地方債市場，金融機構可以不受規定限制，承兌、流通地方債；第三，明確規定當州政府陷入無法履行債務的困境時，聯邦政府不進行救助；第四，地方長官、地方政府財政負責人一般都非常重視評級機構給出的評級，并據此采取行動。

被分類為市場規范型的國家，也有不完全滿足這些條件的。例如，“當舉債方出現無法履行債務的情況時，政府承諾不會向其提供救助，且這種承諾是可信的”，但只有少數國家嚴格規定禁止中央政府救助，在瑞典、法國也曾有過中央政府對地方政府提供救助的實例。“能配合借方無法借入新款項之前市場出現的信號（評級下降）作出迅捷政策決定”，但當政策負責人將在短期內發生變更時，會偏向于采取在任期中完成項目等短視措施，容易忽略評級過低的情況。即使是在地方債市場透明度相對較高的加拿大，20世紀90年代前半期以前，也曾出現地方政府評級降低、評級溢價增大，而負債規模仍急速增加的情況。

根據市場機制進行財政規范是透明度高而且較為有效的方法，但在現實中，各個國家有著不同的社會經濟情況、政治狀況，市場規范不容易充分發揮作用。

（三）中央、地方共同協調型的地方債管理

從確保地方政府財政規范的角度出發，中央政府統管型未必是管理地方債最合適的方法，而如果僅靠市場機制進行規范，各國的政治結構、社會經濟環境會妨礙各種前提條件的成立，也很難期待其能發揮充分作用。在這種情況下，必須通過中央和地方之間的協調、溝通或政策規范，補充其他地方債管理模式的不足之處。

協調規范型是指通過中央政府和地方政府的協調，規定發債上限等內容的方法。在澳大利亞，政府發債是通過聯邦與州之間的協調決定的，在國家公債委員會（National Loan council）進行正式的協議。在此過程中，將考慮各州、地區的財政狀況、基礎設施養護水平和必要性、宏觀經濟狀況等。

協調規范型使中央政府和地方政府信息共享，促進了溝通，從這個角度來說是有效的方法，與中央政府統管型相比，可以說是地方政府比較容易接受的方法。但這種方法也存在弊端，如中央政府和地方政府的溝通常會因為政治原因而拖延等。同時，如果一方政府處于弱勢，且不論哪方處于弱勢，“協調規范型”就無法充分發揮作用。當地方政府處于弱勢時，實際上就會變成中央統管型，反之，則很難防止地方負債的增加。

（四）政策規范型的地方債管理

無論是聯邦制還是單一制國家，對地方政府的借債一般都會通過憲法或法律等進行一定的政策規定。政策常見類型有對負債的絕對規模進行限制、將借債限定于特定目的、通過新增債務占財政收入比的本息償還比進行限制等。

政策規范型的特征在于透明度較高，能確保公正性，也有避免國家與地方討價還價的優點。反過來，缺點包括有可能造成地方政府試圖模糊經常性支出和投資性支出的分類而達到實現均衡預算的目的，或存在設立平臺或企業等進行賬外交易的行為。

為了使政策規范型有效發揮作用，地方政府必須具備明確統一的會計準則并嚴格限制賬外交易（最好能徹底廢除）。同時，必須建立信息化系統，提供有關所有層級的政府支出的可信數據信息。盡可能縮小地方政府創立平臺機構、進行賬外交易的空間，并出臺引入私人資本的政策。

二、典型國家地方債管理的實踐

從國際比較來看，英國、日本等國的地方債曾經以間接融資為主，美國則以直接融資為主。但隨著社會經濟的變遷，直接發行債券融資是趨勢。地方政府在選擇債務融資工具時，能否得到中央政府或上級政府支持，是其考慮的重要因素。相比英國，美、加、澳、德等國地方政府由于缺乏來自中央政府的支持，地方政府債務融資渠道更為多元化。

當地方政府發行債務卻不履行時，很多國家都有在其地方政府陷入財政危機時實施救助的規定，如美國《聯邦破產法》第9章對破產進行了相關規定；日本則沒有進行這樣的規定，而是以市場信用評級推動對地方政府發債行為的約束。本文主要以美國、法國、德國、日本這四個典型國家為例，總結其上級政府對地方債擔保的相關制度安排。

（一）美國

在美國，相關制度明確規定地方政府可以破產。而地方政府發行債券的信用相當于該層級政府本身所具有的債務償還能力，各項債券都由評級公司進行評級。

美國地方政府一旦發生破產，主要需要辦理以下3種手續。

一是由州政府提供財政金融援助。

低碳權益是指企業在生產經營過程中，在環境保護方面所產生的經濟利益，包括直接經濟效益和間接經濟效益。例如政府為了鼓勵電力企業在環境保護、節能減排、降低碳排放量等方面設置的基金。

二是由州政府任命破產管理人進行重建。

三是依據聯邦政府頒布的聯邦破產制度進行重建。

一與二的不同點在于該地方政府是否承認自治，例如，1991年馬薩諸塞州切爾西市破產，采用了第二種方式由州破產管理人進行財政重建，市長被免職，州長任命破產管理人管理市政府，市議會作為立法機構的功能被停止，變為建言機構。

三提到的聯邦破產制度是在《聯邦破產法》第9章中通過“地方政府的債務調整”進行規定的，根據該法規定，由聯邦破產法院受理地方政府破產案件。按照該法的定義，破產是指進行債務調整（重排日程、減額），旨在實現財政重建的行為。根據這個定義，破產并不意味著一定要解散地方政府，但對于地方債的債權者而言，有進行財務調整的可能，因此在投資地方債時，就有必要把握該發行團體的債務償還能力，即信用。

在美國，投資者一般選擇通過評級公司發布的評級去了解各個地方政府的信用。因此，評級高低不同，發行條件（資金籌集成本）隨之不同，信用等級低的地方政府會通過信用補充制度提高信用等級來發行地方債。信用補充是指由金融保險公司提供的信用擔保、銀行等金融機構的L/C（Letter OF Credit）提供的本息支付擔保，以及通過州債券銀行（State Bond Bank）進行州政府信用補充。

（二）法國

1982年《地方分權法》實施以后，法國的地方債制度由中央集權性質調整為分權性質，廢除了發行地方債的提前審批制，地方政府可以就利率、償還條件等與金融機構進行自由磋商。

法國中央政府給地方政府提供債務擔保的代表性案例是“安古蘭事件”。安古蘭市向金融機構借入1400億法郎的巨額資金，卻在20世紀90年代后無法償還。金融機構向中央政府提出返還要求，卻被中央政府告知《地方分權法》實施后，國家沒有義務償還地方債務，結果金融機構只得與該市進行協商，并接受了重排日程及債務減額的方案。經過該事件，金融機構、投資者切實感受到地方債是不受中央政府擔保的，有必要嚴格審核地方政府的獨立信用①。

（三）德國

在德國，州與州之間有橫向轉移支付制度，用以調整各州之間的財力差距。通過這一體系的實施，各州的人均稅收（調整后）差距縮小，但并非州債的信用在各州之間就不存在差距。

對州債券進行評級的S&P認為：“雖然在財政收入方面的差距獲得了調整，但財政支出是由該地方政府酌情判斷后框定的范圍，不存在對財政赤字、債務等所有方面均進行規定的系統，因此，州與州之間的信用仍然存在差別。當審核州債的信用時，必須審核該州獨立的經濟、財政狀況指標。同時，聯邦政府無法給予明確的擔保，在法律方面也不存在明確表明聯邦政府將及時干預的必要條件。”雖然州債券在德國尚未發生過債務不履行的事例，但實際上前西德的不萊梅城市州以及薩爾州在20世紀90年代曾瀕臨財政危機，且都獲得了聯邦政府以財政重建特別補助金的名義提供的資金援助。1994年到1998年間，薩爾州每年獲得16億馬克的補助金，不萊梅城市州則每年獲得18億馬克的補助金。這些補助金規模較大，分別占薩爾州和不萊梅城市州財政支出的比重為18%和22.5%。雖然后續的資金援助規模逐漸減小，但一直持續至2004年。

（四）日本

日本《地方財政法》第5條規定，地方自治體必須遵循將地方債以外的收入作為其支出的財政來源這一基本原則。但該條也規定公營企業、投資款及貸款、地方債再融資、抗災應急項目及公共設施完善等經費，允許地方政府發行地方債作為其財政來源。

一般來說，只要地方政府之間存在信用差別，就無法避免融資成本之間差距的產生。但在日本，一直以來總務省反復說明，日本三千余地方公共團體發行地方債的信用是不存在差別的。按照該說法，無論是居民人數100人的村莊還是居民人數超過1200萬的東京都，其發行地方債的信用都是相同的。這說明，日本地方債的相關制度使得日本地方債能夠得到一種“默認的政府保證”，地方債不會出現不履行的情況。而另一方面，1999年3月R&I首次針對日本地方政府發行的地方債發表評級，之后日本信用評級機構JCR也發表了日本地方債評級。R&I發表的地方債評級認為日本地方公共團體之間存在差異（東京都AA+—大阪府AA-的差別），地方債在信用方面也存在差別。

根據 《地方分權一攬子法》，2006年4月以后，地方自治體發行地方債由原來的許可審批制改為協商制，不必得到總務大臣或都道府縣知事的審批。但所謂的協商制度，是指地方政府（包括地方公營企業）發行債券時必須向總務大臣（都道府縣政府發行地方債時）或都道府縣知事（市町村等政府發行地方債時）提出發債申請，如果得到許可，則可以自主發行地方債。但如果得不到許可，只要獲得地方自治體議會的批準，也可以發行地方債。協商制度有可能出現獲得許可和未獲得許可兩種結果。獲得許可前提下發行的地方債，其好處在于地方債的融資財源和償債財源都納入地方財政計劃，享受中央政府的優惠政策；沒有獲得許可前提下發行的地方債，必須依靠公開市場來融資。因此，同樣在協商制度下，取得許可與未取得許可，其信用度也是有差別的。

另外，主要國家中央政府對地方債發行的干預、發行等相關規定見表1。

三、借鑒與認識

地方政府作為地方行政機構，與中央政府一起為特定區域內的居民、企業提供義務教育、社會福利、基礎設施等各類公共服務。所需資金來源包括自主資金來源和依存資金來源，自主資金來源是基于其自身的征稅權征收的地方稅以及收取的各種手續費等，而依存資金來源是為了彌補財政收支缺口發行的地方債以及從中央政府等處獲得的資金補助等。通過若干發達國家地方政府債務管理實踐，可以看出不同國家中央對地方的擔保機制是不同的，在地方政府出現債務風險的前提下，中央對地方的救助程度也是不同的。縱觀國外地方債管理模式，本文提出以下借鑒和認識。

表1 主要國家中央政府對地方債發行的干預、發行等相關規定

（一）中央對地方的擔保機制是衡量地方政府信用的重要指標維度

總結國外實踐可以發現，衡量國外地方政府的信用，可以有多個指標體系，具體來說可以劃分為微觀和宏觀兩個層面的指標。微觀層面的指標可以包括地方政府自身區域內的經濟實力、債務水平、財政狀況、財政運營政策及能力、國有企業的動向以及流動性等。宏觀層面的指標主要包括中央政府以及上級政府的信用補充或擔保。中央政府以及上級政府對地方政府信用補充的強弱程度進一步可從其國家的制度、規定、慣例等方面分析，具體可以從：中央政府、上級政府與地方政府的責任分擔機制、財政轉移支付制度，以及與地方政府破產相關的法律規定三個方面分析。

（二）中央與地方的責任分擔機制決定了中央對地方債務風險救助責任與程度的大小

就一般原則而言，聯邦制國家各級政府間不存在行政隸屬關系，政府間財政關系體現為財政聯邦制，地方政府在本級轄區內享有稅收立法權，獨立承擔支出責任，發行債券也不需要經過上一級政府或者聯邦政府的批準。財政聯邦制的特性，奠定了聯邦制國家地方政府債券發行的市場化和財政責任自負的法理基礎。美國是典型的聯邦制國家，各級政府事權劃分相對清晰，有獨立的財權，地方政府發行債券不需要向證券交易委員會報告。但在一些經濟轉軌國家，具體支出責任劃分不清晰，導致公共服務提供主體不明確，服務低效。拉美各國在財政分權過程中，分給了地方稅收權力而支出責任停留在中央，事權和支出責任不匹配，導致中央政府債務負擔沉重，出現財政危機。在經歷1982年債務危機之后，拉美國家拉開了改革序幕，在中央政府與地方政府之間重新劃分財政支出責任和收入，以及完善相應的彌補地方財政赤字的轉移支付制度。但總體而言，對這些國家地方債信用的考量仍需要審慎。

（三）政府間財政轉移支付制度的完善與否一定程度上能補充地方政府的信用

通過一個國家的財政轉移支付制度可以看出地方政府財政方面的可預期性以及靈活度。如果一個國家的地方政府其稅收收入占全國總稅收收入的比重不高，不足以覆蓋本地區的財政支出規模，為了彌補財政支出缺口而發行了地方債，在這種情況下，只要有完善的轉移支付制度，通過有條件的、無條件的轉移支付就能夠達到補充地方財力的效果。相對而言，其地方債的信用要高于地方政府本身稅源不足而轉移支付制度又不健全的情況。但同時也需注意，如果中央通過轉移支付方式對地方行政進行種種干預，容易導致地方政府提供公共產品的成本意識淡薄。

（四）明晰與地方政府破產相關的法律規定有利于防止出現道德風險

西方國家的“地方政府破產”法律程序包括與債權人協商、資產處置程序等。一般而言，在地方政府陷入財政困境而仍具償債能力時不能輕易宣布破產。因為一旦宣布地方政府破產，會嚴重損害其提供公共服務的能力。系統性的地方政府破產還會阻礙地方資本市場的發展，減少基礎設施融資空間，給宏觀經濟和金融帶來不穩定性。主要國家通常采用的做法是，對債務高風險地區實施財政重整計劃。國外地方政府發生或瀕臨發生債務危機的案例屢見不鮮，不僅美國、日本、德國、英國等發達國家發生過地方政府債務危機，巴西、墨西哥、印度、俄羅斯等發展中國家20世紀80年代以來也發生過多次地方政府債務危機，甚至違約，并一度使得中央政府處于爆發債務危機的邊緣。一些國家有明確的破產相關法律。如，美國《破產法》規定，原則上“美聯儲不能向沒有償債能力的借款人提供緊急援助或貸款，除非國會通過其援助申請”（《金融改革法案》，2010年），同時，《破產法》第9章規定，市、縣、鎮政府等可以申請破產保護。南非、匈牙利等國也有破產相關法律，只是申請破產的資格要求因國家而異。如，美國只有地方政府能申請破產，南非和匈牙利則規定任何債權人均可起訴申請地方政府破產。各國實踐表明，在中央層面制定約束地方財政運行以及完善的事后處理機制十分必要。當地方政府陷入財政困境，中央政府無條件救助的軟預算約束會誘發道德風險，導致地方政府的財政失責行為和肆意借貸。只有在硬預算約束的財政紀律下，同時具備地方政府破產機制，才是化解地方政府債務危機的有效手段。明晰的破產規則有助于投資者進行精確的風險定價和信用評級，防止產生道德風險。■

注釋：

①Alain SCHEBATH《法國的地方債》以及日本地方財政學會編《財政危機及地方債制度》2002年收錄。