美國創新藥物政策運行機制及對我國的啟示

厲琴慧，陳永法

(中國藥科大學國際醫藥商學院,江蘇 南京 211198)

創新藥物研發能力是一國醫藥產業發展水平的標志，也是滿足公眾健康需求的重要保障。作為一項研發難度大、風險高、周期長的高新技術活動，創新藥物研發尤其需要政策助力[1]。近年來，我國高度重視醫藥產業創新發展，“十三五”規劃對醫藥產業供給側結構性改革總方向的確定為加速產業結構調整與升級帶來了難得的機遇。但總體而言，我國醫藥產業目前高質量創新成果較少、國際競爭力整體偏弱。據有關數據統計，2007—2017年美國共有257個新分子實體獲批上市，而同時期我國僅有20種1.1類新藥獲批[2]，遠落后于美國。雖部分原因是我國現代醫藥工業起步較晚，但與國家創新藥物政策不完善、政策運行機制不健全有較大聯系[3]。

在美國，雖然市場是決定制藥企業創新的主要因素，但創新藥物政策在推動新藥研發中發揮了舉足輕重的作用[4]。美國的創新藥物政策覆蓋藥品研發、注冊到上市后各個環節，圍繞創新資本投入、成果轉化與上市以及市場回報和患者用藥需求了解等多個維度運行。每一維度特有的激勵政策作用于相關創新主體以促使某一目標的實現，且各維度彼此銜接、緊密聯系，在推動形成需求導向—研發投入—成果轉化—注冊上市—上市獲益—需求導向的新藥創制良性循環中發揮了重要作用。因此，研究美國創新藥物政策運行機制并結合國情科學借鑒，對完善我國創新藥物政策運行具有一定指導意義。

1 創新藥物政策運行機制的內涵界定

運行機制的普遍定義指客觀事物在有規律地運行中影響這種運行的所有構成要素的結構、功能和相互關系以及這些要素能夠發揮作用的運行方式[5]。一般而言，機制是通過各組成部分的協調制約來推動其運轉，組成部分彼此之間的作用方式不同，機制的運行過程也會不同[6]。可見，運行機制的實質即通過構成要素的相互作用來實現運行。聚焦于政策層面，不少學者對教育、創業、體育等領域的政策運行機制內涵作出了相關界定。主要分為兩種觀點，一種認為政策運行是通過政策之間的相互作用來推動，如王建國(2008)[7]在研究NBA聯盟政策運行機制中將聯盟政策歸納為賺錢政策和分錢政策，指出賺錢政策是分錢政策的前提和基礎，分錢政策是賺錢政策長期實施的保障。另有學者認為政策運行需有政策主體參與其中，并通過政策與政策主體的相互作用來實現政策的運轉。馬海群(2005)[8]在信息政策研究中就指出信息政策運行的實質是政策主體與政策相互作用的過程。

綜合學者觀點，本研究認為政策是一種無機體，得依附于政策主體這一有機載體發揮功能。因此，政策運行機制由政策和政策主體兩部分構成，實質應為該兩部分的相互作用關系。創新藥物政策指一國或地區為促進創新藥物研發活動的產生和發展，規范創新主體而制定的各種直接或間接的政策總和[9]。為此，本研究根據藥品生命周期將能夠助力于新藥研發、上市和流通的政策均納為創新藥物政策，并將運行機制界定為“多個具備不同功能的創新藥物政策通過一定的方式直接或間接作用于創新主體進而影響創新藥物成果產出的一系列動態組合”。

2 美國創新藥物政策運行的作用機制

美國自20世紀80年代起積極構建以市場為主導的新藥研發政策體系，先后出臺了許多鼓勵創新的財稅金融、技術轉讓、注冊審評、產權保護等政策，基本覆蓋了新藥研發投入、成果轉化與上市以及市場回報等環節。近年來，美國政府又逐步提高了患者在新藥研發中的參與度，通過主動向患者尋求意見的方式來加強其對新藥研發的引導，提高創新藥品的市場滿意度從而間接提高獲利水平。本研究認為研發資本投入是創新活動產生并持續進行的前提，成果轉化與上市是新藥研發的必經途徑，市場回報與患者用藥需求了解則是再次創新的驅動力，這3個環節相互獨立但又彼此聯系，是美國創新藥物政策運行的主要構成部分。具體如圖1所示。

2.1 創新資本投入

2.1.1 以間接優惠為主的稅收政策在政府鼓勵企業提高研發投入中的引導作用 稅收優惠導向性強、受惠面廣的優勢使其成為了美國政府激勵企業提高藥品研發投入的主要政策杠桿。美國稅收優惠體系包括直接和間接兩種，由于直接優惠以企業獲得研發成果為前提、企業無法預期優惠金額等缺陷致使對新藥研發激勵作用較小，因此美國政府側重發展針對創新過程的間接稅收優惠[10]。其特點是只要企業的研發投入滿足一定數額，該筆研發費用即可通過稅收抵免、減免、扣除等方式獲得補償，研發投入越多享受到的優惠也越多，與企業是否成功研發出創新藥品無關。該種制度設計體現了政府同企業共擔新藥研發風險，有利于充分發揮企業的主觀能動性，在激勵企業提高研發投入中起到了積極作用。

2.1.2 多元融資渠道在政府和金融機構共同支持企業創新中的資金保障作用 新藥研發高投入的特性決定了企業自有資金一般難以滿足巨額經費需求，向社會募集資金是幫助其緩解研發經費短缺的有效方式。美國的融資渠道較為多元化且融資模式彼此銜接，推動了融資機制的良好運轉。較為典型的即風險投資與納斯達克證券市場的相互配合，前者向處于成長初期的企業提供股本融資，后者則為發展到中后期的企業提供發行股票進行市場融資的機會，由此為風險投資獲得高額收益、順利退出提供了保障。雖然市場在社會資金募集中發揮了決定性作用，但離不開政府對投融資體系的引導和支持[13]。美國政府通過向風險投資機構提供財政撥款、低息貸款、稅收減免等政策，與商業銀行合作建立風險共擔機制等一定程度上提高了金融機構對科技型企業的投資意愿。

圖1美國創新藥物政策運行機制圖
Figure1Map of the operational mechanism of American innovative drug policy

2.2 創新成果轉化與上市

2.2.1 技術轉移與科技中介在政產學研緊密合作中的推動作用 通常單個企業很難承擔從基礎研究、轉化研究到新藥開發這一整套研發活動，但若是將大學和科研機構強大的基礎研究優勢、小企業高效的成果孵化機制及大企業成熟的成果商業化機制有效配合則可大大提高新藥研發效率。為形成產學研合作良好態勢，美國國會于1980年通過了《拜杜法案》，允許大學、科研機構、小企業對由政府資助產出的科研成果享有知識產權并可自由轉讓[12]。隨后頒布的多部補充性法案進一步明確了各合作方的產權關系、利益分配等問題。這些法案在激發科研人員研發熱情、破除技術轉移障礙中發揮了關鍵作用。在為產學研合作提供完備制度保障的同時，美國又搭建了多樣化的科技中介平臺作為技術轉移的配套措施。這些科技中介為產學研提供信息咨詢、科研成果價值評估、專利授權等一系列技術轉移服務，推動了技術供給方與需求方的高效互動、促進了技術資源的快速轉移 。

2.2.2 溝通交流與特殊審評在政府提高申請人新藥研發積極性中的激勵作用 藥品的特殊性決定了上市前須通過藥監部門對其安全性、有效性的評價。美國FDA除履行評價藥品性能的職責，還會協助申請人開展新藥研發。在臨床試驗階段，FDA允許申請人請求科學建議指導，包括一般性技術問題答復、特殊研究方案(致癌性、穩定性試驗)評價以及重大科學技術問題會議討論等。除對普通新藥給與研發指導，FDA還為治療嚴重或威脅生命疾病、初期臨床證據顯示潛在優勢的新藥提供密集式指導，包括主動制定交流計劃、進行多次正式和非正式溝通等[13]。對于新藥審評，FDA為滿足相關條件的創新藥物創建了優先審評、加速審評、快速路徑、突破性療法等多種特殊審評通道以縮短審評時長，且這些通道互不排斥，為極具創新性藥品享受多種優惠政策提供可能，進一步起到提高新藥研發積極性的作用。

2.3 市場回報與患者用藥需求了解

2.3.1 產權組合與動態醫保在政府確保產學研獲高額研發收入中的支持作用 豐厚的銷售收入可補償巨額研發投入、獲得高額利潤，為再次創新提供可能。美國政府主要通過產權保護和動態醫保實現創新藥品的高額獲益。產權保護種類較為多樣，包括專利保護、專利期延長以及數據保護。其中專利保護效力最強，囊括了藥物本身、藥品生產工藝、給藥途徑等多種專利名目[14]，為藥品持有人提供了全方位的知識產權保護策略。數據保護則從行政角度對藥品實施保護，包括含新化學實體新藥的5年保護、改良新藥的3年保護等。數據保護與專利保護平行并存，即無論是否具備專利都有資格享受數據保護。另一方面， 美國將所有處方藥都納入醫保支付范疇，且對創新藥物實施動態調整，當新藥獲FDA批準后，藥品持有人可與保險公司協商確定藥品報銷方式，達成協議后(6個月)藥品即可進入報銷目錄[15]，這為創新藥物快速占領市場份額、獲得研發回報提供了便利。

2.3.2 患者用藥需求對新藥研發的引導作用 由于患者自身對疾病的嚴重程度、現有治療方案適宜性等有一定了解，因此將患者的想法融入到新藥研發與審評中有助于開發出更能滿足實際需求的藥品。近年來，FDA不斷提高患者在新藥研發中的地位，自2012年以來逐步落實以患者為中心的藥品研發計劃(patient-focused drug development program)[16]。該計劃綜合相關因素篩選出特定疾病領域，以公眾研討會的方式征求患者及醫護人員關于某一疾病對生活的影響、最佳治療方式、應考慮的治療負擔等想法，并將收集到的信息整理后公布于官方網站，為大學、科研機構、企業的新藥研發及審評人員的新藥審評提供參考。為進一步提高患者的新藥研發參與度，自2017年起FDA開始開發如何對收集到的信息進行處理、分析和使用的工具，以協助相關人員將患者訴求有效運用于藥品研發及審評中，進一步提高市場需求對新藥研發方向的引導。

3 美國創新藥物政策運行的特點

美國創新藥物政策運行機制體現了社會各界力量在新藥研發活動中的參與，通過一系列政策將政府、產業界、學術界和患者(組織)緊密聯系在一起。該運行機制有以下特點：①政府主要以間接方式支持新藥研發，創新藥物政策大多利用市場機制來發揮作用。如在資金支持方面，多采用間接稅收優惠來激勵企業自身加大研發投入，或通過完善投融資體系利用社會資金向企業給與財務支持。②創新主體積極發揮各自優勢，同時加強彼此合作。企業、大學、科研機構構成了創新藥物研發的技術體系，暢通的技術轉移機制加速了創新藥品從實驗室向市場推進。金融機構、科技中介則提供融資、信息等服務，為新藥研發創造了良好的外部環境。③政策運行能夠不斷循環，具有可持續發展性。多元財稅金融政策為新藥研發的長周期開展提供了資金保障，盡可能減少因資金壁壘而不得不中途停止研發的情況；健全的產權保護和動態醫保政策為企業帶去了高額利潤，這不僅是其持續研發的動力，也為再次創新提供了資金保障。

4 我國創新藥物政策運行的現狀

十三五期間，我國出臺了多項鼓勵政策以加大對新藥研發的支持。其中，實施3年有余的優先審評共受理了181個創新藥物品種[17]，在縮短審評時長中發揮了重要作用。產權保護從專利擴展到數據保護，進一步提高了對創新藥物的權益保護力度。然而，任何改革都無法一蹴而就，與美國相比，我國的創新藥物政策主要存在以下幾點不足。

4.1 創新藥物資金投入支持不足，難以確保研發活動長周期進行

創新藥物研發的高復雜性和高投入性決定了企業自有資金一般難以支撐長周期研發活動，因此借助稅收優惠及社會資金募集就顯得尤為重要。在稅收方面，我國自1996年以來先后頒布了近20項激勵制藥企業R&D投入的政策，對提高企業研發積極性起到一定作用。但這些稅收政策大部分側重對研發出創新成果的企業的利益讓渡，對研發環節中的技術開發、設備更新、成果孵化轉讓等具體科研活動的支持力度還不夠，導致無法有效分攤研發風險，這勢必會影響到企業的創新熱情。與此同時，我國的金融市場發展尚未成熟，考慮到新藥研發的高風險，國內的風險投資或金融機構很少將資金投入到新藥研發早期階段，遏制了創新藥物的萌芽；另一方面，制藥企業的融資渠道較為單一，數據顯示我國新藥研發資金中約60.9%靠企業自籌，33.3%為銀行貸款，而風險投資僅占5.58%[18]，這種單一的融資來源易導致資金投入不足，創新難以為繼。

4.2 產學研協同創新機制不健全，新藥研發成果轉化率低下

相較發達國家，我國的產學研協同創新起步較晚，在2007年國家提出“建立以企業為主體、市場為導向的產業聯盟”方針下我國掀起了產學研聯盟熱潮。醫藥產業的產學研協同創新也應運而生，較為典型的有深圳生物醫藥產學研聯盟、山東新藥產業聯盟、江蘇抗腫瘤藥物產業聯盟等，一定程度上推動了醫藥產業的快速發展[19]。但總體而言，我國醫藥產業產學研協同創新機制尚不健全，每年取得的創新藥物成果轉化率不到8%，嚴重低于發達國家的50%～60%[1]。究其原因，我國對產學研協同創新缺乏清晰的政策指引，對各合作方的知識產權歸屬、利益分配等問題尚未作出明確規定，由此易導致聯盟成員出現利益沖突，一定程度削弱了參與方協同創新的內在動力；另一方面，由于缺乏中介機構的廣泛參與，高校、科研機構和企業之間出現溝通渠道不暢、信息不對稱的現象，不但使交流成本增加，還引發了技術價值判斷失誤、技術轉移困難等問題[20]。

4.3 國家醫保逐步重視創新藥物，但動態調整機制有待完善

數據顯示，納入醫保目錄藥品的市場和醫保兩渠道的銷售比例約為2∶8[15]，可見進入醫保是提升藥品銷售額、實現合理獲益的重要保障。我國2017版《國家基本醫療保險、工傷保險和生育保險藥品目錄》加大了對創新藥物的扶持力度，除新增7種國家一類新藥，還設立了談判目錄，爭取將2008年至2016年上市的絕大部分新藥納入醫保支付范疇。為避免過去目錄更新遲緩造成藥物無法及時入醫保的情況，國家醫保局于2019年3月發布《2019年國家醫保藥品目錄調整工作方案(征求意見稿)》，擬議對2018年前獲批上市的藥品進行目錄調整，調整周期的縮短進一步提高了對創新藥物的支持。但是，醫保目錄動態調整機制有待完善，我國現階段的目錄調整采取自上而下的方式(即由政府發起)，不接受企業的申報或推薦。這固然有其一定科學性，但由于藥品種類繁多，每一次目錄調整都是一項巨大工程，勢必需花費較長時間，《征求意見稿》計劃耗時8個月。而發達國家創新藥物從獲批上市到進入醫保一般為1～3個月[15]，基本實現上市與獲得報銷資質同步，我國在創新藥物進入醫保目錄的方式上還需作出進一步改進。

5 完善我國創新藥物政策運行的啟示

創新藥物研發活動涉及多個環節，每個環節都有可能對其產生一定影響，因此有必要構建一套全面完善的政策運行體系以充分發揮各創新主體的優勢并加強彼此合作，降低研發過程中的技術資金壁壘。基于美國創新藥物政策運行機制，結合國情，本文提出以下3點建議。

5.1 優化稅收政策與投融資體系，降低創新藥物研發資金壁壘

數據顯示，我國目前4 000多家制藥企業的年總研發投入不足540億人民幣，約為美國新藥研發投入的1/6[21]，R&D資金投入偏低極大影響了我國創新藥物研發能力的提升。鑒于此，建議政府加強政策引導，在稅收方面可由事后優惠為主轉向側重事前優惠，制定多樣化的針對研發過程且具有可操作性的優惠政策，同時適當擴大受利對象的覆蓋面以引導更多企業提高研發資金投入。除提高企業自有資金投入力度，政府還需加快金融資本市場改革，通過出臺扶持性和引導性政策逐步為制藥企業建立和發展多元化、彼此互補的融資渠道，確保新藥研發各個階段、不同層次規模的企業都有相應的金融資源作支撐，進一步降低藥品創新的資金壁壘。

5.2 健全產學研協同創新機制，提高創新藥物成果轉化率

從美國創新藥物研發模式來看，產學研協同創新在快速提升醫藥產業創新能力中發揮了關鍵作用。針對我國醫藥產業產學研協同內在動力不足、信息溝通不暢、成果轉化效率低等現狀，建議政府盡快制定相關技術轉移法律規范以改善目前僵化的技術轉移機制，理順各合作方的產權關系、利益分配、科研人員獎勵等問題，維護好參與方相關權益；另一方面，中介機構在促進企業與大學、科研機構合作中的紐帶作用也不容忽視，建議搭建多元化、多層次的中介服務平臺，如技術服務機構、信息咨詢中介等，為產學研合作提供專業的技術轉移服務和暢通的溝通渠道，提高基礎研究成果的轉化率。

5.3 探索自下而上的新藥醫保目錄調整機制，滿足企業成本回收及合理獲益需求

國家醫保設立談判目錄對2008年至2016年獲批的創新藥物采取逐一談判、逐一進醫保的方式有效擴大了醫保目錄的新藥覆蓋面，目錄調整周期的縮短也進一步加快了創新藥物入醫保的步伐。建議在此基礎上，可針對創新藥物采取自上而下與自下而上相結合的動態調整機制，借鑒美國做法鼓勵新獲批上市的新藥持有人申請藥品納入國家醫保目錄，相關部門在規定時間內審核申報材料，若通過審評則可進入談判目錄，由此可大大縮短藥品進醫保的等待時間，實現上市與獲得報銷資質的同步，為企業研發成本的快速回收及高額利潤的獲取提供可能。