基于公平視角下的中國地區碳生態補償研究

吳立軍，李文秀

(廣東金融學院 經濟貿易學院，廣東 廣州 510520)

一、引言

十九大報告將加快生態文明體制改革，建設美麗中國提高到了國家發展的戰略高度，提出了強化減排責任，加大生態系統保護力度，實施生態系統重大修復工程以及完成生態保護紅線劃定。但由于中國特殊的地理結構和地區資源稟賦差異，根據2010年《全國主體功能區規劃》的界定，中西部擁有全國約三分之二以上的重點生態功能區和禁止開發區，這些區域被限制或禁止開發失去經濟發展的機會，同時其所提供的生態服務價值被全國其他地區所共享。西北地區的農民有什么理由為降低北京的沙塵暴植樹造林？貴州省的行政領導有什么動力為廣東省GDP生產護林固碳？經濟收益的地區分割與生態服務價值的全區域共享導致地區減排缺乏動力，區域經濟發展不均衡、不充分很大程度上根源于這種長期缺失公平的生態機制。生態補償制度的建設正是對區域均衡協調發展，實現地區生態正義的一種制度回應。

生態補償在國外研究中一般將其表述為“生態系統服務付費”(payments for ecosystem services, PES)，從20世紀初期愛爾蘭地區對私有林地的分期補償到美國“土壤銀行計劃”以及近年來歐盟成員國第三階段(2013-2020年)排放權配置改革，生態補償的理論研究和項目案例不斷見諸于發達國家和國際社會對解決地區生態利益紛爭的實踐[1]，生態補償已經成為一種較為成熟的理論和方法體系。本文將基于排放權配額、森林碳匯以及實際排放總量的估算對中國地區間的碳生態補償展開討論。

二、文獻綜述

20世紀90年代至今，國內外學者關于生態補償的研究可謂汗牛充棟，下面分別從其理論基礎、估算方法和應用領域三大方面展開梳理：(一)生態補償的理論基礎。生態補償的學術淵源和理論基礎來源有三部分：第一、福利經濟學及公共產品理論。福利經濟學創始人庇古認為解決外部性需要通過國家干預以課稅或補貼加以調節，這種調節政策即后來被稱之為庇古稅。生態補償的本質就是庇古稅在生態服務價值調整中的具體應用[2]。第二、生態資本理論。生態服務價值和物質資本價值一樣，在社會生產中具有稀缺性，需要通過補償方式在個人和地區之間建立起資源配置的制度[3]。第三、生態正義理論。地理學家Harvey D通過系列研究從自然與環境、時空及場所、認同與差異等關系中探討了生態正義問題，認為技術的發展應該體現在建立一個適宜生存的環境并確保其實現公平；Huan QingZhi[4](2017)對國際“碳政治”及其“生態帝國主義”邏輯的揭示和批判，基于馬克思主義哲學和政治經濟學傳統的“綠色左翼”理論，為應對全球氣候變化，實現國際生態公平做出理論闡釋。以上三大理論被認為共同構成了生態補償的哲學基礎和理論基石。(二)生態補償估算方法研究。在生態補償的前期研究中主要集中于對生態系統服務價值的測度，在這一領域的拓荒者Costanza R[5]形成系列研究，提出生態價值測度的方法，首次測算出全球生態系統服務功能總價值為16-54萬億美元/年。由此引發相關研究的高潮，其后有代表性的跟進研究如Loomis J等(2000)、Hein L等(2006)、Barbier E B等[6](2008)，分別從利益相關者、生態恢復或具體生態項目運營的角度對生態系統服務的價值展開評估。國內具有代表性的如歐陽志云[7](1999)的中國陸地生態系統價值評價，趙同謙(2003、2004)的中國森林、草地、陸地地表水生態系統功能價值評價等。(三)生態補償的應用領域研究。生態補償屬于典型的應用型研究，需要與具體的生態項目相結合才能發揮其研究意義，國外可追溯最早的文獻是Cuperus R等[8](1999)對高速公路生態補償問題的研究，此后Pagiola(2008)[9]對哥斯達黎加生態補償項目運營作了分析，Munoz-Pina(2008)[10]對墨西哥水文生態補償政策進行了設計。鑒于生態補償理論和實踐研究的蓬勃發展，2008年Ecological Economics雜志第4期專輯出版生態補償的學術論文。國內生態補償的應用研究也迅速升溫，俞海等[11]指出了中國生態補償的問題類型與政策路徑選擇；李國平等[12]從外部性視角探討了生態補償標準的測算依據和測算方法；賈舒嫻等[13]對屬礦產開發中的經濟利益與生態補償利益均衡問題展開了探討；朱煒等[14]提出了我國海洋生態補償在法律法規、管理制度和整合機制等方面的問題；李虹等[15]在量化自然生態空間占用及其價值核算基礎之上，提出了基于生態赤字價值補償的環境稅方案；陳儒等[16]對全國31省市2007-2015年農田碳生態補償進行測算，劃分出補償的支付和受償地區。

縱觀國內外生態補償的研究，主要存在以下兩大不足：①對生態補償的研究主要集中于水資源、林地資源等具有明顯上下游或者具體損益關系主體的補償研究，而對大氣這種具有流動性和損益關系難以界定的補償問題卻鮮有涉及。②在如何實施碳生態補償的問題上，已有研究多以森林碳匯價值為基礎，將地區碳匯差異作為補償依據。但在大氣碳循環過程中，每個地區不僅是碳匯的主體，也是碳排的源頭，僅以碳匯作為碳生態補償的標準顯然不夠嚴謹。碳生態補償不僅要考察碳匯水平還要考察地區的實際排放水平，而且對排放水平的考量還應該區分哪些屬于應排或合理排放，在此基礎上再展開碳生態補償的討論才更具現實意義和公平價值。

三、研究設計

(一)研究思路及步驟

研究的核心目標是地區碳生態補償，要實現對這一問題的探討，首先需要根據地區在碳排放過程中的損益關系厘定補償的主客體對象，即確定哪些地區應為支付補償方，哪些地區應為獲得補償方。但碳生態補償的困難在于其并不具有完全對稱的損益關系，每個地區既是本地區排放的受益者又是其他地區排放的受損方。鑒于這種相互交織的損益關系，如果企圖對單個地區碳循環過程中的損益進行厘定困難較大，但在全國范圍內這種補與償理論上卻是平衡的，因此一種相對可行的思路是：基于每個地區人口、經濟及歷史排放等綜合因素估算地區排放權，排放權實際可以理解為一種所有權，是本地區對被許可排放這樣一項“生態資產”的所有權，同時碳匯量是每個地區二氧化碳被自行吸附和消化的水平，將二者之和作為碳生態補償賬戶的資產項定義為“借方”，將地區實際排放作為支出項定義為“貸方”，如果“借方”大于“貸方”則應獲得補償，反之則支付補償，由此構建起碳生態補償的關系。研究共分三步：第一步，基于多原則加權方案估算各地區排放權配額；第二步，基于森林蓄積量估算地區碳匯總量，將碳匯總量加排放配額作為地區碳生態賬戶“借方”；第三步，基于“借方”與實際排放的“貸方”比較展開碳生態補償的估算及研究。

(二)碳生態補償估算中的相關說明

說明一：關于碳排放權分配估算中的原則選取。對排放權的分配，首要的問題就是應用何種原則進行分配，根據潘勛章等(2013)梳理，目前國際主流的分配原則共有12種之多。如果僅使用其中某單一原則進行排放權分配，同一地區在不同原則下的配額相差甚大，不僅有悖于地區公平，在實踐中也難以達成共識，形成減排標準事實上的寬嚴不一。因此，在排放權分配原則的選取上，考慮盡可能滿足各方訴求，更多的納入具有代表性和現實性的分配原則，構建多原則加權的分配方案。因此，本研究選取等人均、等產出、歷史排放以及等空間四大分配原則進行加權分配。需要特別說明的是，上述四大原則中的等空間原則并不在12種主流原則之列，對于中國地區排放權分配考慮增設“等空間”原則主要是因為各省市地理空間差異較大，在一個相對較小的地理空間下給予較大排放許可(如上海和北京僅按等產出就將獲得一個較大的配額)，密集排放容易導致區域性大氣問題，增加這樣一條原則，在分配中可約束對狹小空間的排放許可，促使地區排放實現“密度”上的一致。說明二：關于碳生態補償的時間跨期選擇。本文的研究將集中于1980-2016年，在此期間全國所累計排放的二氧化碳數量占1899-2016年總量的90%以上(美國橡樹嶺國家實驗室二氧化碳信息分析中心數據統計結果)，研究在此期間的補償具有絕對性意義。而且，1980年為中國市場化改革的發軔之年，此前計劃經濟體制下，能源生產和消費具有國家計劃性，能源消費及二氧化碳排放不具有地區收益性質，地區為在此支付或接受補償在法理上有失公允。因此，下文所有估算均以該時間段為準。

四、排放權配額、碳匯總量及地區生態補償估算

(一)基于多原則加權的地區排放權配額估算

對地區排放權的分配，除了要求選用合理的分配標準，還需要設置可供分配的配額總量。總量的設置可根據經濟社會發展的目標或者大氣環境承載的能力來設定。因為本研究目的是碳生態補償，以實際大氣濃度變化來估算全球總的排放空間，基于全球總的排放空間估算中國配額，并由中國配額最終實現地區排放權的分配。

1.從大氣碳濃度變化對全球排放空間的估算

根據Trenberth K E[17]的研究大氣總質量約為5.12×1015t，大氣濃度1ppmv的二氧化碳質量約為1.52 ppm，因此大氣二氧化碳濃度每增加1ppmv，增加二氧化碳質量約為：5.12×1.52×109=7.78Gt；在這個過程中，二氧化碳會有一定比例被海洋、陸地生態系統所吸收，基于Canadell J G A等[18]的估計，該吸附率約為0.54；另外，全球土地利用也會產生二氧化碳排放，根據Houghton[19]對最近50年數據的估計，全球土地利用年均產生二氧化碳約為5.5×109t。用Qt表示可分配的排放空間；(Dt2-Dt1)表示t2至t1期間大氣二氧化碳濃度變化；φd表示二氧化碳濃度變化與質量之間的轉化系數；βm表示生態系統對二氧化碳排放的吸附率；LEt表示每年土地利用排放的二氧化碳；利用美國國家海洋大氣管理局(NOAA)網絡數據庫提供的歷年大氣濃度變化數據，以2016年碳濃度變化3.38ppmv為例，全球總的排放空間估算：

(1)

根據公式(1)的方法，可對其它年份全球總排放空間展開估算。

2.從全球總排放空間對中國排放權總額的估算

3.從中國總配額到地區配額的估算

(1)四大單一原則下各省市排放權估算。按照四大分配原則的計算公式，將前文計算所得的中國配額在對應原則下進一步完成對地區配額的分配。估算中所涉及地區的人口、產出、空間及歷史排放數據均來源于歷年《中國統計年鑒》和《中國能源統計年鑒》。其中西藏、中國臺灣等地區數據缺失，實際估算地區為30個。應用上述公式和數據可對全國30個省市1980-2016年四種分配方式下4440(37×30×4)個配額面板數據展開估算。

(2)綜合加權分配方案下各省市最終排放配額估算。應用某單一原則進行分配時，獲得較大配額的地區在分配中所感受的相對剝奪感較低，主觀上認為該原則“公平”，該原則成為本地區受歡迎的原則；反之則所感受的相對剝奪感較高，對該原則的評價為“不公平”， 該原則被本地區排斥。不管應用哪種原則進行分配都將不可避免的造成上述截然不同的主觀評價結果，因此，一個能為所有地區共同接受而且相對公平的分配方案應該是盡量納入多種不同分配原則的加權分配方案。在權重設置上對于某地區受歡迎(剝奪感低)的原則即給予較高權重，排斥(剝奪感高)的原則給予較低的權重，并保證各原則權重之和約束為1。這樣的權重設計將原來單一原則分配中或“0”或“1”一刀切式的舍取方式(不被納入的原則權重即為0)變為從0到1的權重分配，既有利于達成共識，又能兼顧分配的“公平性”感受。基于這一思路，地區最終配額的估算分成兩步：

第一步、利用排放權配額分配數據計算相對剝奪系數，可計算出1980-2016年各原則下各省市分配的相對剝奪系數值，計算的具體過程和方法詳見Hey和 Lambert(1980)相關文獻，鑒于篇幅，計算方法和過程從略。

第二步、利用相對剝奪系數估算權重，以相對剝奪系數為自變量用δ表示，權重為因變量用p表示，函數p=f(δ)的定義域為δ?(-,)，值域p?(0,1)；相對剝奪系數值大，地區在分配中主觀感覺不公平程度高，該原則在地區分配中權重就給予小，反之權重就給予大，權重函數須滿足0，因此可選用符合上述特征的概率函數作為其具體形式，可寫為：

(2)

通過式(2)即可求解出了四大排放原則對應的權重值，應用上述權重值并基于各原則對應的配額加權求和即可估算出1980-2016年各地區最終配額。

(二)基于森林蓄積量的地區碳匯總量估算

在大氣生態系統的碳循環過程中，全球森林保存了地面以上陸地80%以上的碳，每年固定的碳約占整個陸地生態系統的三分之二。因此，碳匯理應成為地區碳生態賬戶“借方”中不可或缺的部分。森林固碳功能包括林木固碳 、林下植物與腐殖質固碳、森林土壤固碳,以及林產品固碳。為了避免重復計算, 一般不將林產品固碳包括其中。本文選用蓄積量法，以森林蓄積量為基礎, 通過蓄積擴大系數計算樹木(包括枝 、樹根)生物量, 然后通過容積密度(干重系數)計算生物量干重 ,再通過含碳率計算其固碳量,即林木生物量固碳量 。在此基礎上 ,通過林木生物量固碳量與林下植物固碳量之間的比例關系 、林木生物量固碳量與林地固碳量之間的比例關系計算森林全部固碳量。計算公式為:

ΔC2016-1980=Cf2016-Cf1980；Cft=Vftδργ+αVftδργ+βVftδργ

(3)

其中ΔC2016-1980表示在1980-2016年的碳匯總量；Cft表示t年的碳匯總量；Vft表示t年的森林蓄積量；δ為森林資源蓄積量換算成生物量蓄積系數；ρ為將森林生物量蓄積轉換成生物干重系數；γ為生物干重轉換成固碳量系數；α為林下植被固碳量換算系數；β為林地固碳量換算系數。根據IPCC(聯合國政府間氣候變化委員會)對相關參數及轉換系數的取值估算：其中δ=1.90，ρ=0.50，γ=0.50，α=0.195，β=1.244。各省1980與2016年森林蓄積量的數據來源于第二次、第六次《中國森林資源清查》資料，其中對1980年重慶市缺乏的數據參考兩次清查資料全國森林蓄積量的變化率予以相應的插補。利用公式(3)所估算出的森林固匯的碳而非二氧化碳，為與排放權等指標保持一致，在此基礎上再乘以11/3將其轉化為二氧化碳。對各省市1980-2016年森林累計碳匯總量估算表明，碳匯總量最高的三個省市分別為云南、內蒙古和黑龍江，累計固碳量均接近3億噸；而碳匯總量最小的三個省份上海、寧夏和天津，累計固碳量不足0.1億噸[注]鑒于篇幅相對剝奪系數、權重系數、排放權分配以及森林碳匯所估算的數據等未能完整呈現，如有需要可函索。。

(三)1980-2016年中國各地區碳生態補償研究

1.碳生態補償對象及標準的界定

任何形式的生態補償都必須解決兩個問題：①界定補償對象，根據前文研究設計，將地區排放權加碳匯總量作為“借方”，實際排放作為“貸方”，根據“借”與“貸”的對比界定補償對象。其中，地區排放權加碳匯總量的“借方”估算已經完成，而對應的實際排放“貸方”估算， 1996-2012年部分來源于吳立軍等[20]相關文獻，其他年份按文中方法補充。②確定補償標準，即單位二氧化碳補償多少貨幣價值的問題，在水資源和林地資源補償中較多根據損益雙方能接受的意愿價格(WTP 或WTA意愿調查補償標準)或者其他中間價格確定補償標準。同樣，對碳生態補償也可直接借用歐盟排放交易體系建立之初對每噸碳排放許可的交易價格25-30歐元，取其平均值27.5歐元作為補償標準，按人民幣計價，即為約195.85元/噸。

2.基于全球及國內會計平衡下的“絕對補償方案”和“相對補償方案”估算

(1)基于全球補償平衡的“絕對補償方案”。從前文排放權分配的過程可知，各地區所獲得的排放權是由全球總排放空間到中國排放總額再到省市配額的逐級分配所形成的，如果各省實際排放權匯總額大于中國所獲得的排放權總額，國內各省市提供的補償總額必將大于國內受償總額，在先滿足國內的補償外，剩余部分可應用于補償低于標準排放的其他國家；反之，如果各省實際排放總額小于中國所獲得的排放權總額，則中國應從全球其他國家獲得碳生態補償，這樣生態補償的“補”與“償”將在全球范圍內實現會計意義上的平衡。因此，以全球范圍內補償的會計平衡為基礎研究各省市補償的方案將其定義為“絕對補償方案”，用Cj表示地區j累計碳生態補償金，Qjt表示j地區t年的排放權配額加碳匯額，qjt表示j地區t年實際排放數量， “絕對補償方案”下1980-2016年地區累計碳生態補償的計算公式為：

(4)

(2)基于國內補償平衡的“相對補償方案”。“絕對補償方案”將全國和各省市置于全球范圍內進行比較和分析，不僅能一窺地區在碳補償中的盈虧水平，還能清晰的分析中國在全球范圍內的碳生態“賬目”狀況。但現實的情形是全球范圍的碳生態補償制度并未建立，中國并不需要因此向其他國家提供補償，也不可能從其他國家獲得補償，碳生態補償最可能的實踐意義主要是在國內各省市之間展開。因此，“相對補償方案”就是以國內碳生態補償會計意義平衡為基礎的補償估算，將地區碳生態賬戶中的“借方”和“貸方”的絕對值轉換成其在全國范圍內的占比，基于兩個比例的大小確定地區補償關系，“相對補償方案”下地區累計碳生態補償的計算公式為：

(5)

基于式(4)、(5)對1980-2016年各省市“絕對補償方案”和“相對補償方案”下累計碳生態補償情況的估算見表1 ：

從表1估算的數據結果表明：第一、從全國層面來看，在1980-2016年全國累計排放二氧化碳1804.47億噸，而累計可獲得排放配額1396億噸，碳匯總量為239.74億噸，碳排放權赤字167.79億噸，需支付補償金3.33萬億元。第二、從東中西部的區域層面來看，在絕對補償方案下，東部和中部均為補償支付地區，其排放權赤字分別為210.44億噸、20.34億噸，需支付補償金額為4.18萬億元，0.40萬億元；而西部為接受補償的區域，盈余為62.89億噸，應獲得補償金額為1.25萬億元。在相對補償方案中，僅東部地區是補償支付地區，排放權赤字為144.26億噸，而中西部均為受償地區，排放權盈余分別為30.37億噸，113.89億噸，東部需因此向中西部提供2.87萬億的碳生態補償金。第三、從各省市層面來看，在絕對補償方案下共有13省市為受償地區，17省市為補償支付地區；而相對補償方案下受償地區和支付補償地區則分別為19和11個。其中，在兩種方案下需支付補償最高的三個地區分別為遼寧、河北和山西，應獲得補償最高的三個省市分別為云南、四川和廣西。

五、結論與對策建議

(一)主要結論

1.從分配原則選取來看，等人均是最有利于中國排放權配額獲取以及實現地區分配公平的原則。在1980-2016年間全球二氧化碳累計排放空間約為9362億噸,等人均原則下中國可獲排放權總額1919億噸，等產出原則下僅為539億噸。按照有利于中國配額獲取的標準，對四大分配原則的排序如下：等人均>歷史排放>等空間>等產出。基于相對剝奪系數的變異系數對各原則分配整體公平程度排序為：等人均>等產出>歷史排放>等空間，等人均原則分配的公平程度最高。

2.從地區碳匯總量來看，在1980-2016年，全國累計森林碳匯總量為239億噸，相當于當前全國2-3年的實際碳排放總量，森林固碳對緩解我國工業化進程中碳排放所可能引起的生態失衡起到了很好的控制和調節作用。從碳匯的地區結構來看，西部地區(不含西藏)11省市碳匯總量超過120億噸，為東部和中部地區的總量之和。這一結論與研究設想基本吻合，西部地區長期以來成為生態服務價值的輸出地，在生態服務價值上存在事實上的欠發達地區“補貼”發達地區的現象。

3.從補償的地區結構來看，以全球補償平衡為基礎的絕對補償方案顯示，中國整體上屬于需支付補償的國家，進一步從東中西部的區域結構分析，其中東部和中部地區為補償支付區，而西部地區為受償區。因此，可以認為即使放在全球范圍來比較，西部地區碳排放水平仍然不高，而中國碳排放的嚴峻性主要源于東部和中部地區。基于國內會計平衡的相對補償方案卻表明，東部為唯一的補償支付地區，中西部均為受償地區，這表明在區域生態價值中中西部長期為受損方。

(二)對策建議

1.推進碳生態補償制度的實施，從邏輯上改革生態環境的監管體制。當前減排機制仍主要是基于行政命令式的任務減排，其邏輯是中央將減排目標向地方分解，地方對企業提出減排要求，而地方政府在GDP考核的“指揮棒”下很自然與企業形成利益合謀，地方政府在對企業的排放監管普遍存在“護犢子”的行為，使減排流于形式。碳生態補償機制的建立則可根本性的改變這種狀況，地方政府的發展決策需要在可能的經濟收益和需支付的生態補償費用之間進行權衡，生態補償成為決策的約束條件，將原來中央到地方，地方到企業的監管鏈條，變革為地方對地方的生態利益競爭，破解了地方政府和企業在利益上的同向性。制度的實施不僅可實現減排從行政命令式向經濟杠桿式的轉變，還能實現全社會經濟增長和生態成本的邊際均衡，從根本上起到改革環境監管體制的作用。

2.推進碳生態補償制度的實施，從機制上促進區域協調發展。區域補償結構的研究結論表明長期西部地區成為碳生態價值的輸出方、利益的受損方，區域的均衡發展不能簡單依靠中央財政轉移性支付或地區對口支援等救濟性政策手段，而應從根本上理順生態價值和社會產出的分割機制，從根源上消除區域發展失衡的體制基礎。同時，將生態補償與生態扶貧一起抓，欠發達地區通過提供生態服務價值換取經濟利益價值，實現脫貧攻堅與生態文明建設雙贏。其次，碳生態補償制度的實施，排放許可制度的建立，碳排放權作為企業生產前必須獲取的“生產要素”，具有排放盈余的西部省市在該“要素”的供給上具有比東部更大的優勢，這種優勢可促使更多的企業和資本向西部遷移。因此，碳生態補償制度的實施無論是生態公平上，還是可能的產業資本遷移上都有利于促進區域的協調發展。

3.推進碳生態補償制度的實施，著力建設好兩大機制。碳生態補償制度要系統構建，有效實施，必須著力建兩大機制：①減排總量管理和規劃機制。在5-10年的國家經濟社會發展規劃中，應編制碳減排和生態建設的中長期目標，設定并公布每年減排的總量目標，并使其制度化。二氧化碳本身并不具有使用價值，它的價值和市場價格源于政府的減排限制，碳市場屬于政策性市場，排放權的稀缺性，補償中的價格標準最終均根源于政府的減排目標。因此，常態化、制度化的減排目標是碳生態補償開展的基礎。②碳生態補償的運營機制，主要體現在三個方面：第一方面，生態資源產權及碳排放權歸屬的法律制度建設，為碳生態補償的合法性構建法理依據；第二方面，補償的核算統計制度建設，為碳生態補償提供系統具體的執行標準；第三方面，碳生態補償資金的清償、結算及使用的財政運營機制，促進補償的落實到位，加強補償資金的使用效率和生態建設。