“一帶一路”補充了既有國際機制的不足

2019年4月12日，第八次中國—中東歐國家領導人會晤在克羅地亞杜布羅夫尼克舉行。圖為杜布羅夫尼克風光。

任琳：不久前參加國際會議，有一位外國學者詢問“一帶一路”倡議與全球治理之間存在什么關系？他認為，“一帶一路”框架下達成的合作更多的是依據雙邊投資協定，落實的是實際的經濟合作項目;而全球治理則體現為多邊的治理規則和體系，更側重于規則、規范和理念層面。恰當回應此類問題，將有助于加深世界各國對“一帶一路”倡議的理解，創造良好的國際輿論環境，增信釋疑。

眾所周知，“一帶一路”倡議具有開放、包容、均衡、普惠的根本特征。但目前國際上也存在一些聲音認為“一帶一路”倡議是由中國主導的，以“雙邊經濟合作”為主，因而其與人們慣常理解的國際上通行的多邊規則體系不一樣。事實上，“一帶一路”倡議與全球治理之間不僅不矛盾，還有利于增信釋疑和共同發展，并將進一步對全球合作治理產生積極的、建設性的作用。

2019年3月26日，習近平主席在巴黎出席“中法全球治理論壇”時指出，當下全球治理存在著“四個赤字”，即治理赤字、信任赤字、和平赤字、發展赤字——這次的提法與以往相比多了一個“信任赤字”?！耙粠б宦贰背h與全球治理的目標從根本上是趨同的，在致力于借助全球多邊治理規范推動貿易投資便利化、促進世界經濟朝著健康和可持續的方向發展方面是一致的;而且“一帶一路”倡導的互聯互通、合作治理、共謀發展將有助于改善當前全球治理所面臨的一系列“赤字”問題。簡單梳理“一帶一路”倡議與全球治理的關系，大概可以分為三個層次：

第一，從器物層面看，“一帶一路”具體項目落地將有助于促成共同、包容和可持續發展。“一帶一路”倡議提出這五年以來，已經有很多基礎設施建設項目落地，包括鐵路、公路、航空、航運、管道、口岸、產業園區、能源、綜合信息網絡等各種類型。在這個意義上，“一帶一路”框架下諸多項目的落地恰恰是全球治理的器物基礎。這些基礎設施建設無疑將對實現全球治理的良性發展和促進世界經濟發展產生基礎性和培育性的作用。由此可見，“一帶一路”倡議與全球治理兩者在目標和理念上是共通的，只不過全球治理集中關注規則和制度，而“一帶一路”倡議還強調“器物”對于實現全球治理目標和理念的基礎性保障作用?！耙粠б宦贰笨蚣芟碌捻椖拷ㄔO不斷落地，也是中國參與全球治理，提供全球公共產品，促進全球經濟健康、可持續和包容性增長的具體實踐。

第二，從制度層面看，“一帶一路”對全球治理機制具有增量貢獻。國際上一些輿論說“一帶一路”建設“不講規則”，但如果從制度層面去看的話，“一帶一路”建設事實上并不是無序的，其也為國際社會增加了很多制度供給。例如，亞洲基礎設施投資銀行、新開發銀行等為國際社會提供了更多的融資便利?！耙粠б宦贰焙献鞯钠瘘c是讓各合作方都感到較為舒適的雙邊溝通方式，但隨著合作的推進，也逐漸地形成了一些有效的、廣泛適用的規則。與以往相比，這套制度可能會比較凸顯區域特色，但其并不是“無規則的”和“無序的”?！耙粠б宦贰苯ㄔO正是依托于不斷的制度創新（不僅是增量制度，還包括公私合營PPP等方式創新）才得以不斷推進的，同時這些制度建設也不斷增補到了當今全球治理體系的構成當中。

還有一些國際輿論說“一帶一路”建設是“無標準的”或“低標準的”。但事實上，中國的產業部門在“走出去”的過程中，是非常重視國際標準的。在“一帶一路”建設初期，其可能是一種“軟標準”，注重舒適性，但是慢慢地隨著合作經驗的積累與合作機制的不斷健全，這些標準也會變得越來越“硬”、越來越“實”、越來越具備契約精神。國際上還有一些負面聲音認為，“一帶一路”倡議是要推翻既成的國際規則和制度體系，“另起爐灶”。但事實上，“一帶一路”建設非常積極地在與一系列現有國際合作機制對接、融合和協同發展。如亞投行的很多項目就是開放競標的，并跟世界銀行等既有多邊組織機構存在很多合作。

2019年3月25日，中法全球治理論壇在法國巴黎舉行。中國國務委員兼外交部長王毅出席開幕式并致辭。

第三，從理念層面看，“一帶一路”倡議顯示了中國向世界貢獻中國智慧、積極參與全球治理理念塑造與完善的誠意。“一帶一路”倡議在實踐層面踐行著塑造人類命運共同體、新型國際關系、正確義利觀等理念。當前國際社會上存在著諸多反全球化的聲音，雖然有其不合理性，但也反映出全球化進程中的確存在諸多問題和不足，亟需新思想、新理念和新思路予以應對。通過“一帶一路”建設的具體實踐，中國圍繞全球治理提出的新思路得以踐行。

馮維江：“一帶一路”倡議是習近平主席提出的，為了理解“一帶一路”與全球治理的關系，有必要重溫習主席的講話。習主席在推進“一帶一路”建設工作五周年的座談會上指出，共建“一帶一路”正在成為中國參與全球開放合作、改善全球經濟治理體系、促進全球共同發展繁榮、推動構建人類命運共同體的中國方案。“一帶一路”建設不僅是經濟合作，還是完善全球發展模式和全球治理、推進經濟全球化健康發展的重要途徑。從這個角度來說，雙邊合作是途徑，但不是唯一的途徑。

的確，當前“一帶一路”框架下的務實合作有很多是從雙邊起步，中國與“一帶一路”參與國簽署了不少雙邊備忘錄。這是因為雙邊協商牽涉面較小，磋商成本較低，利益融匯點比較集中，容易達成共識并迅速啟動。從“早期收獲”的角度看，這樣做是完全正確的。但這也可能造成共建“一帶一路”以雙邊合作為主的“刻板印象”。如果看一下“一帶一路”的六大經濟走廊，就能發現除了中巴經濟走廊是中國和巴基斯坦雙邊合作共建為主之外，其他中蒙俄、新亞歐大陸橋、中國—中亞—西亞、中國—中南半島和孟中印緬經濟走廊都涉及三個或三個以上的國家。所以“一帶一路”倡議從本質上說不是多個雙邊機制的聯合體，而是區域性乃至全球性的治理安排。

共建“一帶一路”倡議框架下的合作諒解備忘錄（主要以雙邊形式簽署）大致可分為三類。第一類是由中國發改委與其他國家的對口機構簽訂的，這類備忘錄側重于圍繞項目合作來簽署。這類備忘錄往往聚焦交通、能源、產能合作等具體領域的項目及相關的政策協調。第二類是中國商務部和其他國家的對口部門簽署的合作文件，主要致力于促進經貿投資便利化，推進經貿合作機制建設、海外園區建設等。第三類是中國外交部出面代表政府和其他國家簽署的，這類協議更多地反映中國與相關國家及該國所處地區全局的關系。三類備忘錄或協議中，第一類聚焦項目的備忘錄或協議更強調雙邊合作。第二類雖然是雙邊簽署，但其背后的貿易投資自由化安排的邏輯是一套完整的、開放的、可以多邊運用和拓展的“秩序”。中國與不同國家簽署類似的備忘錄或協議，可以共享精神實質上相類的一套制度安排。如果類似的制度安排和理念能夠得到更多的國家接受，那就可能通過一系列雙邊協議達成一個區域層面乃至全球層面的、大的多邊安排。第三類備忘錄或協議反映了中國和相關國家在更高層面開展協調，甚至共同引領“一帶一路”有關區域合作的意愿，一定程度上蘊含著通過全面共商共建共享來推進區域及全球治理改革的訴求。二戰以來形成的一套全球治理體系亟需改革，以適應最新的國際體系變化和新的全球力量對比情況。如果最新的變化不能及時反映到全球治理體系之中的話，就會造成治理體系的滯后，最后會限制全球經濟增長的潛力?！耙粠б宦贰背h恰恰為改革全球治理體系提供了平臺和動力。

“一帶一路”倡議補充了既有國際機制的不足。習主席在中法全球治理論壇上提出破解治理赤字、信任赤字、和平赤字和發展赤字這“四大赤字”。這四個方面的赤字可以劃分進任琳老師前面提到的“器物”“制度”“理念”三個層面之中。其中，信任赤字主要源自觀念層面，由于先驗地將對方置于對手或對立面的立場，從而將對方的行為和意圖一律按惡意來解讀，這會造成信任赤字的擴大。治理赤字更多產生于規則層面，由規則的不充分、不完善帶來。和平赤字與發展赤字則更多與器物層面建設的不足有關。所謂發展，歸根結底就是提升生產力，而和平則是要為生產力的提升創造和維持一個穩定的環境，這些其實都是器物層面需要做的事情?！耙粠б宦贰苯ㄔO恰恰涉及這三個層面，有助于彌合“四大赤字”。例如在器物層面，如果“一帶一路”項目能夠比較順利的落地，相關的欠發達國家的人均收入和就業機會就會增加。一些國家部分年輕人因為缺乏工作機會、收入水平長期得不到改善，可能成為社會的不穩定因素，但是如果有了“一帶一路”建設帶來的發展機會，他們就會由潛在的“暴力因素”轉化為富有建設性的生產力。

“一帶一路”在推進全球治理體系改革的同時，也注重維護和保留原有全球治理體系當中有效的那一部分。以亞投行為例，亞投行的存在本身就推動了全球治理體系改革。在二十國集團（G20）初建立全力應對國際金融危機的時候，各方就布雷頓森林機構改革取得了一些共識，但是后來隨著危機的緩和，這些改革也逐漸失速了。以亞投行為代表的外部新機制的興起則對布雷頓森林機構改革形成了同儕壓力，提升了既有全球治理機制改革的效率。當然，亞投行同既有體系總體上是互補的，在實際運作中也確實遵循了現有機構很多行之有效的方法。審視亞投行已經公布的投資項目，其中很多都是和亞洲開發銀行、世界銀行共同開展的，而與這些機構合作的項目，亞投行也往往采取上述機構的政策標準。例如，亞投行成立后的首批四個貸款項目，有三個都是與現有國際多邊組織的聯合融資項目，包括與世界銀行共同融資的印度尼西亞國家貧民窟改造升級項目，與亞洲開發銀行共同融資的在巴基斯坦開展的國家高速公路M—4項目，以及與歐洲復興開發銀行聯合融資的杜尚別—烏茲別克斯坦邊界道路塔吉克斯坦境內路段改善項目等。其中，在巴基斯坦國家高速公路項目中，亞投行明確表示采用亞開行的《保障政策聲明2009》，因為它符合亞投行的協議條款，與亞投行的環境和社會政策以及相關的環境和社會標準的條款實質上一致，并且亞開行為確保遵守《保障政策聲明2009》而制定的監測程序符合本項目的需要。由此可知，“一帶一路”建設并不是在任何項目或者在任何問題上都要“別出心裁”?，F有機制中的合理部分，其會毫不猶豫地采用。