從國際投資治理和“競爭中立”規則的視角能看到什么

王碧珺：我的研究領域主要是國際投資。就這個領域來說，“一帶一路”建設無疑是中國參與國際投資治理的重要平臺。在全球經濟治理體系中，貿易領域有世界貿易組織（WTO），金融領域有國際貨幣基金組織（IMF），然而在投資領域卻沒有一個全球性廣泛的多邊投資框架以及相應的支持機構。現有的幾個在投資領域的多邊治理框架雖然提供了一定的投資保護和便利功能，但存在著明顯的局限性。首先，世界銀行下的解決投資爭端國際中心（ICSID）和多邊擔保機構（MIGA）分別以投資后的爭端解決和投資擔保為主。其次，在WTO框架下的《與貿易有關的投資措施協定》（TRIMs）和《服務貿易總協定》（GATS）雖然與投資規則直接相關，但其主要服務的還是貿易。

2019年4月2日，全球最大非自航絞吸疏浚裝備“新海旭”赴沙特阿拉伯參與“一帶一路”建設啟航儀式在江蘇海門舉行。

目前國際投資治理已經進入了一個非常關鍵的時期。截至2017年底，全球一共有3322個國際投資協定，其中89%都是雙邊投資協定，剩下的11%都是各個區域FTA里面涉及投資的相關章節，因此是非常零散的。而且在2017年，新達成的國際投資協定數量已經比終止的國際投資協定數量要少了——當年共達成了18個國際投資協定，同時有22個國際投資協定終止。這無疑說明國際投資治理體系面臨著非常重要的變化。

雙邊投資協定目前也是中國參與國際投資治理的主要形式。但是中國目前已經簽署的雙邊投資協定絕大部分還是基于中國是一個資本輸入國的立場。在上世紀八九十年代，中國主要是一個資本輸入國，與相關國家簽署投資協議主要是為了吸引外商來華投資。目前中國已經越來越多地成為了資本輸出國——目前已經是全球第二大對外直接投資國了，但是中國站在資本輸出國這個立場上參與的國際投資機制以及簽署的雙邊投資協定還是非常少的。目前在推動的一些雙邊投資協定談判也主要是與發達國家之間的。例如，中歐投資協定談判于2013年11月啟動，至今已開展了19輪談判，持續五年多。目前雙方剛完成出價清單的交換，談判進入了更為困難的新階段。

“一帶一路”建設顯著拓展了中國在國際投資領域的影響力。中國在“一帶一路”的投資具有兩個非常明顯的特征：第一個特征就是投資的區域主要集中在一些發展中的、被認為投資風險比較高的國家與地區。比如說中亞，傳統的對外投資大國對于中亞的投資是非常少的，而中國已經成為了中亞地區最重要的外資來源國之一。總體來看，“一帶一路”建設涉及的區域的投資風險是偏高的。在中國社會科學院世界經濟與政治研究所連續第六年發布的《中國海外投資國家風險評級》中，“一帶一路”沿線低風險級別僅有新加坡一個國家。從報告中構建的經濟基礎、償債能力、社會彈性、政治風險和對華關系五大指標、共41個子指標來看，“一帶一路”沿線國家的政治風險尤其突出。

第二個特征，投資行業非常集中，主要集中在基礎設施建設和能源資源開發領域。這兩個行業的主要特征就是建設周期長、資本投入大，施工地域廣闊，同時用工的數量也非常龐大，并且員工的駐地非常分散。同時，大部分“一帶一路”在建重大項目由中國中央企業承建。截至2018年底，中央企業已在“一帶一路”沿線承擔了3116個項目。在已開工和計劃開工的基礎設施項目中，中央企業承擔的項目數占比達50%左右，合同額占比超過70%。這兩方面的特征就使得中國在“一帶一路”沿線的項目建設面臨著非常突出的風險。因而，中國亟需在“一帶一路”沿線地區加強國際投資治理。

立即提出一個“一帶一路”整體層面的、關于國際投資治理的協定文本無疑是非常困難的。不過，中國在2016年的G20杭州峰會上提出并通過了全球首份G20全球投資指導原則。該《指導原則》包含九條非約束性原則，從“反對投資保護主義”“外資政策應開放、公平、透明、穩定、內外協調”“各國政府為了公共利益有權對外國投資進行管制并且應引導外國投資者承擔企業社會責任”以及“加強國際合作”等方面，為制定國際國內投資政策提供了指導。現在可以試圖提出整個“一帶一路”層面的投資指導原則，這個指導原則是非約束性的、初步的。同時中國也要致力于與“一帶一路”沿線國家更新雙邊投資協定，讓其更加適應中國目前作為一個資本輸出國的角色，更加符合“一帶一路”建設的特征。

這里再強調一點。在國際投資治理領域，目前的重要發展方向是更加強調投資的可持續性。具體來說就是不能為了吸引外資而降低健康標準、安全標準和環境標準，在這個方面的大趨勢跟中國對于境外投資的政策也是一致的。如2017年國家頒布了《中央企業境外投資監督管理辦法》，以及《關于進一步引導和規范境外投資方向的指導意見》，這些文件中都明確規定了不能夠將落后的生產設備、不符合環保能耗和安全標準的生產流程轉移到海外——這種做法在國際上是非常少見的。一般來說，國際上很少有對于對外投資的具體國家規定，一般都根據投資東道國的政策來進行規范。比如說美國企業到中國來投資，一般是根據中國的政策來規范。但是中國在這些方面就非常注意，強調本國企業不能把落后的生產設備、不符合環保能耗標準的生產設備轉移到海外，而且還針對民營企業專門頒布了《民營企業境外投資的經營行為規范》，要求民營企業在海外的投資經營過程中，尤其要依法合規誠信經營、注重資源環境的保護，要切實履行社會責任，要加強境外風險防控。目前，中國的幾份對外投資規范還有一定的懲戒性質，主要是建立信用記錄和黑名單制度，將出現情節嚴重、影響惡劣的不規范行為的境外投資經營活動主體和相關責任人納入信用記錄，實施聯合懲戒。這也無疑是中國進一步融入全球治理體系的重要表現。

吳國鼎：跨國企業參與全球治理也是全球治理的重要組成部分。跨國企業是全球環境治理、全球公共產品供應的重要參與者和提供者。具體到“一帶一路”建設，中國企業在參與這一建設的進程中還存在著一些問題，有待于中國企業通過進一步“走出去”，進一步融入全球治理予以解決。

從目前來看，中國企業參與“一帶一路”主要存在以下問題：一是一些“一帶一路”沿線國家對于中國企業尤其是國有企業進行的投資經營活動存有疑慮。這些國家覺得中國企業的投資活動具有政治或者軍事色彩，并不單純出于經濟目的，因而產生了抵觸情緒。尤其是對中國的國有企業，很多國家抱有“刻板印象”，認為它們是“代表國家、為了某種特殊的目的”來進行投資活動的。因而一些國家通過設置準入規則或者控股比例等措施來限制中國企業在當地的投資。二是中國一些企業“走出去”目標的不明確也影響到了其對外的投資經營。一些企業認為對外投資是執行國家意志，不必考慮經濟效益;少數企業則把對“一帶一路”國家所進行的投資看作是過剩產能的輸出;也有一些企業則可能主要是為了獲取當地的自然資源。投資目的不明確，企業的經營方針就會產生混亂，進而會影響到企業的經營效益。事實上也確實有一些中國企業在“一帶一路”沿線國家所進行的投資并沒有產生預期的經濟效益，甚至出現了投資的失敗。三是少數在“一帶一路”沿線國家投資經營的中國企業忽視了對投資所在地的生態環境以及社會建設的參與。一些企業單純從經濟目的出發進行經營，而忽視了一些經營項目可能給當地帶來的生態環境等的破壞。也有一些企業并不遵守投資所在地國家的法規，也不照顧投資所在地國家和居民的實際需求。這都導致了一些企業并不能很好地和投資所在地進行融合，造成了“水土不服”的現象。

上述一些問題的存在，導致了現階段的中國企業參與“一帶一路”還存在一些問題，還不能充分發揮其在全球治理中的作用。那么應該采取什么措施來解決這些問題呢？

對于中國一些企業“走出去”目的不明確的問題，中國的企業“走出去”還是應該堅持“一帶一路”的基本宗旨，那就是“共商、共建、共享”。需要明確，中國企業參與“一帶一路”不是扶貧，更不是掠奪資源或者傾銷產品，而是一種互利共贏的行為。投資的目的應該是為了雙方共同的利益。對于一些企業忽視當地的生態環境保護以及社會建設等問題，應該提倡“綠色發展”和“以人為本”的經營理念，不投資可能對當地環境帶來嚴重破壞的項目。投資項目應該有利于當地的民生建設，有利于當地的居民生活質量的提高。

對于一些國家對中國國有企業的疑慮和歧視，中國除了要多約束對外投資企業的行為、多進行宣傳和解釋以外，一個重要的應對之策就是要實行“競爭中立”政策以及進行國有企業改革。

“競爭中立”的基本含義就是要求國家對于在市場上參與競爭的不同所有制類型的企業給予公平對待。“競爭中立”概念最早是澳大利亞于20世紀90年代提出的，后來被經濟合作與發展組織（OECD）以及其他一些國際組織和國家所采用。如美國幾年前在跨太平洋伙伴關系協定（TPP）談判中就開始強調“競爭中立”。

隨著“競爭中立”概念的推廣，各方推行“競爭中立”的目的也和其初衷產生不同。澳大利亞一開始提出“競爭中立”是為了促進國內的各種所有制類型企業的公平競爭，是一項國內層面的政策。但是隨著“競爭中立”涵義的進一步延伸，“競爭中立”逐漸上升到了國際層面，目前甚至已經成為了以美國為首的西方國家提出的新的國際經濟規則中的組成部分。西方國家著力推廣該準則主要針對的是新興國家，因為以中國為代表的很多新興國家近年來通過國家資本在國際市場上獲得了很大的發展，對西方發達國家產生了一定壓力，因而西方國家試圖采取措施限制這些國家國有企業的發展。

2017年1月5日，埃塞俄比亞，埃塞華堅輕工業園內的工廠流水線上，工人正在制鞋。

在參與“一帶一路”以及其他對外投資中，中國國有企業該如何應對“競爭中立”？第一，中國國有企業要主動適應國際規則，要主動適應投資所在地國家的法律法規。第二，要堅持中國特色。中國不可能完全按照西方國家的標準做到所謂的“競爭中立”。當前中國還是一個發展中國家，有些需要扶持的產業中的國企是不可能按照西方的標準實行所謂的“競爭中立”的。中國社會主義國家的性質也決定了公有制必須占據主體地位。在西方國家的“競爭中立”鼓噪面前，中國必須要堅持自己的立場。

當然，為了更好地融入“一帶一路”，參與全球治理，中國的國有企業也需要進行改革。一是有必要把公益性的國有企業和競爭性的國有企業分開，對公益性的國有企業國家可以進行扶持，而對競爭性的國有企業可以讓其完全走向市場，讓其在市場中參與公平競爭。二是對國有企業的管理方式進行改革，減少對國有企業的直接管理和干預。三是進行混合所有制改革。通過混合所有制改革，吸收更多的非國有資本進入到國有企業，從而縮減可能受到“競爭中立”限制的國有企業的范圍。四是對國有企業進行公司治理改革。不可否認，現階段中國國有企業的公司治理還普遍存在一些需要進行完善的地方。如國有企業中的黨組織的地位和作用發揮的問題。中國國企的公司章程中規定重大決策要經過黨委會，這使得一些國家對黨委會在企業中的地位和作用產生了疑慮。這就有必要進一步明確黨組織在公司治理中的地位以及發揮作用的機制。

我認為，中國有必要發布一部《國有企業白皮書》。通過白皮書，對國有企業的界定、運作規則等給予清晰說明。首先，應該明確國有企業的界定標準。例如，美國的企業分類中，國資持股20%以上就屬于國有企業，而中國則規定國有資本需要持股50%以上。其次，白皮書中要對一些涉及國有企業的政策進行披露，做到信息透明。例如，對國有企業的運作機制，對國有企業所獲得的補貼金額以及進行補貼的方式等問題進行明確說明。總之，既然這些問題是不可避免的、躲不開的，還不如直接面對，把問題講清楚。