軍控議題在中美戰略對話清單上位置前移

羅曦

近期，以美國為首的西方突然開始“熱衷”與中國展開軍控對話。先是美俄歐頻繁喊話，企圖拉中國加入美蘇于冷戰時期簽署、現形同失效的《中導條約》。白宮發布的新聞稿顯示，美國總統特朗普4月4日在白宮會見中共中央政治局委員、國務院副總理、中美全面經濟對話中方牽頭人劉鶴時提出，鑒于中美經貿談判已經取得“令人滿意”的結果，軍費削減和軍備控制（尤其是核武器）等議題應成為下一階段戰略對話的新議題。4月10日，美國國務卿蓬佩奧在國會參議院外交關系委員會作證時表示，美俄即將展開《戰略武器削減條約》的續約談判（2021年到期），前提是“中國加入”。這些動向預示著，中美對話重心和戰略博弈的焦點即將發生新變化。

中美戰略博弈焦點的變化

特朗普上臺后，明確將中國定位為“戰略競爭對手”。2017年底至2019年初發布《美國國家安全戰略報告》《美國國防戰略報告》《核態勢評估報告》以及《導彈防御評估報告》等一系列戰略文件，均明確表示美國已進入“大國競爭時代”，中國是美國面臨的主要“安全威脅和挑戰”。為應對來自中國的“威脅”，“全政府”的對華競爭戰略呼之欲出，不僅體現為戰略主體的“統一性”，即美國國會、政府、軍方、智庫、學院就美國對華政策需更加強硬達成共識，也體現在戰略手段的“多樣性”，即美國將綜合使用經濟、政治、外交、軍事、信息戰等手段，尋求在與中國的戰略競爭中永掌主動。

經貿和科技領域的“紛爭”尚未結束，中美在軍事領域的較量已在升級。中美軍事關系發展一直以來存在三大“障礙”，即美國對臺軍售、美軍艦機對中國抵近偵察、限制中美軍事交往的歧視性法案。近年來，中美在南海的戰略博弈顯著升溫，成為影響中美軍事關系穩定發展的重大障礙。近期，美國開始依據其國內法對中國軍隊及其高層進行制裁。2018年9月20日，以中俄既定武器裝備交易為借口，美國國務院根據《通過制裁應對美國對手法案》，宣布對中國中央軍委裝備發展部及該部負責人實施制裁。現在，美國在對華競爭戰略的“工具箱”中又加上了軍備控制削減和談判手段，未來兩國可能會圍繞軍費削減與軍控談判展開周旋與斗爭，這對新時期中國軍隊建設和軍控外交提出了新課題。

美國拉中國加入軍控談判的意圖

特朗普在中美貿易談判的間隙“突然”提議兩國進行軍費削減及軍控談判，對外釋放出兩點信號。

一是特朗普政府出于國內沉重的債務壓力，不愿陷入代價高昂的軍備競賽。據美國國會預算辦公室預測，隨著政府支出增加和收入減少，2019財年美國財政預算赤字將高達8970億美元，較上一財年的7790億美元增加15%。2019年2月美國國債高達22萬億美元。在同期財政赤字進一步加劇的背景下，美國政府的償債能力面臨嚴重考驗。2019財年，美國的軍費超過7000億美元。在近期公布的“2020財年國防預算申請”中，美國的軍費高達7180億美元，高于排在其后12個國家的軍費總和。特朗普已多次提到，“美國的軍費太高”，將不得不靠削減政府開支來滿足軍費增長。因此，財政壓力劇增可能是其拉中俄加入軍費削減談判的最直接動因。

二是企圖利用軍控對話和談判探明中國軍力發展的意圖和能力。近年來，隨著中國經濟實力的增長，中國軍事力量也在穩步加強，引發美國的嚴重焦慮。在2018年8月美國國防部發表《中國軍事與安全發展態勢報告》不到半年后，國防部下屬的國防情報局又發布《中國軍事力量：軍隊現代化以備戰打贏》報告，通篇充斥著對中國軍力發展意圖的懷疑和焦慮。特朗普提出要與中國進行軍控談判，背后潛藏的一個意圖很可能是通過相關軍控條約的核查機制、軍備透明等手段，進一步探測中國的戰略意圖、軍備配置及發展情況;通過軍費削減和軍備控制談判，將中國納入美國主導的雙邊或多邊軍控機制，以此規制中國的行為，限制中國在核導、網絡、太空等新興戰略領域的力量發展，確保在各個軍事領域都能對華保持戰略優勢。

以軍控對話促進中美關系穩定發展

不過也要看到，特朗普表達出軍控談判意愿，也有一些積極意義，那就是愿意通過戰略性的對話和溝通，與中俄兩國共同削減軍費，抑制日益顯現的軍備競賽趨勢，保持大國間基本的軍力平衡和戰略穩定態勢。近年來，伴隨中美戰略互疑加深，兩國戰略對話機制有所削弱，美方興趣和投入明顯下降。下一階段，一個可以考慮的思路或許是，借機推動相關領域的軍控談判，強化軍事交流與對話，積累條件，推動此類對話有朝一日成為中美關系總體穩定發展的“賦能器”和“增長點”。

美國在德國萊法州的布切爾空軍基地。據信美國在此部署有20枚左右的核彈頭。

在核領域，中美之間的既有分歧是：中方關切美國的國家和地區導彈防御系統（尤其是美日與美韓聯合反導）以及全球快速打擊能力建設，擔心它削弱中國的核威懾力;美方關切中國核能力的“不透明”及戰術核武器使用等問題。中美可在對話中做出一系列明確的共同保證，在確保雙方核武庫威懾力的基礎上，顯著降低常規危機或低烈度沖突升級為核對抗的危險。在該領域，可以借鑒冷戰時期美蘇軍控談判的經驗，但不能照搬。可借鑒之處在于，美蘇是在建立相互確保摧毀能力的基礎上明確“向下裁減”原則的;不可照搬之處在于，中國的核態勢、核政策與冷戰時期蘇聯的核戰略截然不同。美國應首先承認中國的核威懾能力，放棄“在核領域形成相對于中國的絕對優勢”的危險理念，承認而且承諾未來不會危及中國的核報復打擊能力。換言之，美國應當明確承認，基于“相互威懾”和“相互脆弱”理念的中美核均衡是有效的戰略穩定方式。

在常規領域，中國的軍事力量獲得了長足進展。美國軍方領導人和相關專家認為，中國正在常規領域對美國發起挑戰，不斷發展“反介入/區域拒止”能力、反艦彈道導彈和反太空能力，這將動搖廣泛意義上的中美戰略穩定關系。近年，美國先后提出“空海一體戰”“多域戰”“跨域制勝”等新的作戰概念，主要目標就是震懾中國日益增長的常規、太空和網絡能力。當前，人們談論中美戰略穩定關系主要局限于核武器領域取得了一定共識，而兩國在太空、海洋和網絡空間領域爆發常規沖突的風險卻不斷升高。擴大中美之間戰略穩定的概念、范疇、定義和適用范圍，避免一旦可能的常規沖突升級為核沖突，應該成為未來中美兩軍關系發展中的重要內容。

鑒于中美作為核大國的相互威懾狀態，以及兩國之間緊密的經濟、社會聯系，雙方無論是爆發核沖突還是大規模常規沖突都將是災難性的。事實上，中國在軍費及軍備控制領域已取得了很大進步，具體體現為：透明度有所提升;增幅有所減緩（2016至2019年中國國防預算年度增幅已降至一位數）;在核力量建設上奉行“精干有效”原則;軍控外交更加積極主動。但在美國對華認知整體比較負面、對華戰略加緊調整的背景下，美國正主動“漠視”中國在軍控領域取得的進步，將繼續在中國的“高軍費、低透明”等問題上做文章，重點關注中國在常規武器領域的“非對稱優勢”和核武器領域的“不透明發展”。鑒于美國在中美經貿談判中的做法，其肯定無意通過一次談判終止軍備領域的戰略博弈，而是將因循多次博弈和持續施壓的邏輯。由此可見，斗爭與妥協交織、博弈與合作并存將成為中美在軍控領域關系的“新常態”。

（作者為軍事科學院戰爭研究院助理研究員）