“領事認證”機構在新中國的演進故事

許育紅

中國領事認證，是指中國領事認證機構根據自然人、法人或者其他組織的申請，對國內涉外公證書、其他證明文書或者國外有關文書上的最后一個印鑒和簽名的真實性予以確認的活動。領事認證的目的是，使一國出具的文書能在另一國境內得到承認，不會因為懷疑文書上的印鑒和簽名的真實性而影響其域外的法律效力。

實際上，新中國外交部成立至今，其辦理領事認證的機構先后經歷了辦公廳秘書處護照科、辦公廳簽證處、領事司綜合和外事處管理科、領事司護照簽證科、領事司護照簽證處、禮賓司護照簽證組、領事條法司護照簽證組、領事司護照簽證處、領事司四處、領事司護照處直至領事司認證處。同時，外交部一直承擔著辦理并指導地方外辦和中國駐外使領館辦理領事認證的職責。香港和澳門回歸后，外交部又承擔了指導駐香港特派員公署、駐澳門特派員公署辦理領事認證的職責。不過，從新中國成立至1982年4月13日《中華人民共和國公證暫行條例》（以下簡稱《公證暫行條例》）開始實施前夕，中國對此尚無相關國內立法。“領事認證”機構在新中國的法制進程，得從改革開放初期講起。

國內法初步規定外交部與地方外辦的領事認證機構屬性

《公證暫行條例》第27條規定：“當事人申請辦理的公證文書系發往國外使用的，除按本章程規定的程序辦理外，還應送外交部或者省、自治區、直轄市外事辦公室和有關國家駐我國大使館、領事館認證。但文書使用國另有規定或者雙方協議免除領事認證的除外。”

由此，外交部與省、自治區、直轄市外事辦公室（簡稱地方外辦）作為領事認證的法定機構，共同履行為擬送往國外使用的國內文書辦理領事認證的法定職責。但是，該條款中并未明確規定外交部具有對地方外辦辦理領事認證的指導職責，亦未提及中國駐外使領館辦理領事認證的職責。

國內法具體規定中國駐外使領館的領事認證機構屬性

《維也納領事關系公約》系世界上第一個、迄今為止唯一一個全面規定領事關系準則的全球性公約，盡管其中未對領事認證作明確規定，但公約第3條“領事職務之行使”規定：“領事職務由領館行使之。此項職務亦得由使館依照本公約之規定行使之。”第5條“領事職務”第13款規定：領事職務包括“執行派遣國責成領館辦理而不為接受國法律規章所禁止、或不為接受國所反對、或派遣國與接受國間現行國際協定所訂明之其他職務”。該條款的靈活規定，為“認證”成為領事職務之一打開了方便之門。在49個中外雙邊領事條約（協定）中，幾乎都有“認證”條款規定。由此可見，《維也納領事關系公約》、國際慣例和中外雙邊領事條約（協定），一直是中國駐外使領館辦理領事認證的主要法律依據。

中國駐外使領館作為領事認證機構的國內法規定，起源于20世紀90年代之初。如，1991年4月9日起實施的《中華人民共和國民事訴訟法》第242條規定：“在中華人民共和國領域內沒有住所的外國人、無國籍人、外國企業和組織委托中華人民共和國律師或者其他人代理訴訟，從中華人民共和國領域外寄交或者托交的授權委托書，應當經所在國公證機關證明，并經中華人民共和國駐該國使領館認證，或者履行中華人民共和國與該所在國訂立的有關條約中規定的證明手續后，才具有效力。”又如，1992年4月1日起實施的《中華人民共和國收養法》第21條第2款規定：“外國人在中華人民共和國收養子女，應當經其所在國主管機關依照該國法律審查同意。收養人應當提供由其所在國有權機構出具的有關收養人的年齡、婚姻、職業、財產、健康、有無受過刑事處罰等狀況的證明材料，該證明材料應當經其所在國外交機關或者外交機關授權的機構認證，并經中華人民共和國駐該國使領館認證。該收養人應當與送養人訂立書面協議，親自向省級人民政府民政部門登記。”

根據上述，中國駐外使領館作為領事認證機構，履行為擬送至中國境內使用的外國文書辦理領事認證的法定職責。但是，上述條款中并未明確規定外交部具有對中國駐外使領館辦理領事認證的指導職責，也未提及外交部在辦理領事認證方面與地方外辦的法定關系。

國內法明確規定外交部與地方外辦的授權與被授權關系

自2006年3月1日起實施的《中華人民共和國公證法》第33條規定：“公證書需要在國外使用，使用國要求先認證的，應當經中華人民共和國外交部或者外交部授權的機構和有關國家駐中華人民共和國使（領）館認證。”

據此，外交部除為送往國外使用的國內文書辦理領事認證并代辦文書使用國駐華使館的領事認證外，還授權地方外辦為擬送往國外使用的國內文書辦理領事認證并且代辦文書使用國駐華領館的領事認證。外交部與地方外辦在辦理領事認證方面的授權與被授權關系有了法律依據。

國內法原則規定外交部駐特區的特派員公署的領事認證機構屬性

從本質上講，領事認證屬于外交事務的一個組成部分。根據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱《香港特區基本法》）、《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱《澳門特區基本法》）的原則性規定和中國實踐，外交部駐香港和澳門兩個特區的特派員公署亦具有領事認證機構屬性。

1997年7月1日，中國政府恢復對香港行使主權，香港回歸成為中國第一個特別行政區。自同日起實施的《香港特區基本法》第13條規定：“中央人民政府負責管理與香港特別行政區有關的外交事務。中華人民共和國外交部在香港設立機構處理外交事務。中央人民政府授權香港特別行政區依照本法自行處理有關的對外事務。”據此，在實踐中，外交部授權駐香港特派員公署辦理領事認證業務。此外，按照該基本法第153條規定，中央聯合聯絡小組于1997年9月第27次會議達成協議：自香港回歸之日起，《取消外國公文書認證要求的公約》繼續適用于香港特區。

2019年4月15日，出境中國公民用手機掃描關注“領事直通車”微信公眾號和“外交部12308小程序”。

1999年12月20日，中國政府恢復對澳門行使主權，澳門回歸成為中國第二個特別行政區。自同日起實施的《澳門特區基本法》第13條規定：“中央人民政府負責管理與澳門特別行政區有關的外交事務。中華人民共和國外交部在澳門設立機構處理外交事務。中央人民政府授權澳門特別行政區依照本法自行處理有關的對外事務。”據此，在實踐中，外交部授權駐澳門特派員公署辦理領事認證業務。此外，按照該基本法第138條規定，中國常駐聯合國代表、特命全權大使秦華孫于同年12月13日就行使主權后國際公約適用于澳門特區事宜照會聯合國秘書長：自澳門回歸之日起，《取消外國公文書認證要求的公約》繼續適用于澳門特區。

國內法全面規定外交部與地方外辦和駐外使領館的委托與被委托關系

自2016年3月1日起實施的《領事認證辦法》第3條第2款規定：“前款所稱領事認證機構，是指依照本辦法辦理領事認證的機構，包括外交部、外交部委托的地方人民政府外事部門（以下稱地方外辦）和駐外使館、領館以及外交部委托的其他駐外機構。”第5條規定：“外交部負責國家領事認證工作。”同時，還細化外交部、地方外辦和中國駐外使領館各自辦理領事認證的范圍和流程等。據此，外交部除辦理領事認證外，還委托地方外辦、中國駐外使領館及其他駐外機構辦理領事認證。《領事認證辦法》明確了外交部與地方外辦、與中國駐外使領館及其他駐外機構的委托和被委托關系。原則上講，外交部和地方外辦負責為擬送往國外使用的國內文書辦理領事認證，中國駐外使領館負責為擬送至中國境內使用的外國文書辦理領事認證。

綜上所述，改革開放之前，中國領事認證機構尚未法定化;改革開放之后，中國外交部與地方外辦、與其駐香港特派員公署和駐澳門特派員公署、與中國駐外使領館及其他駐外機構，作為領事認證機構的相互關系，已經基本形成一個有法可依的體系。

（作者為外交部領事司官員）