城中村改造亟需破局

陳志誠

2018年3月28日，廈門曾厝垵

在過去十多年的快速城鎮化進程中，考慮城市建設的時效與成本，城市建設用地往往繞過村莊進行快速擴張，村莊被城市建成區包圍，變成了城市中的“孤島”，形成了一種城中村。

城中村在物質空間形態上仍然是村莊，隨著周邊城市區域不斷發展完善，與城市空間逐漸格格不入。此外，受租房利益驅使，城中村違建不斷增多，屢禁不止，問題也日益顯現。

由于政府需要大量資金用于城市公共設施投入、工業產業補貼等，現實中，政府常常沒有意愿也沒有能力對城中村改造進行財政補貼。因此，城中村改造仍然沿用房地產開發的土地財政思維，注重改造的經濟收益，或至少要求保證收支平衡。

城市住房價格不斷攀升，為城中村改造提供了良好的發展預期與經濟支撐，但隨之而來的是村民對拆改補償的期望水漲船高，征地拆遷成本也日益升高。

政府、開發商、村民三方的逐利行為，也使城中村改造后容積率不斷增高，突破規劃控制要求，給城市整體公共配套造成了壓力。

此外，由于經濟增速放緩、房產降溫，城中村改造現在也面臨資金缺口。以廈門市思明區何厝村改造為例，2007年測算盈余1200萬元，基本能就地平衡，而到了2017年，測算資金缺口達20億元。

隨著我國城市發展模式由粗放向集約、由重規模向重內涵、由增量發展向存量提升轉變，房地產式改造開發帶來的問題——忽視產業結構提升和社會階層融合，導致產業空心化、貧富差距拉大、村莊文化特色消失等——也被公眾廣為詬病，

目前，城中村改造已進入“深水區”。該如何走出困局？

筆者認為，應立足城中村改造存在的問題，同時結合城市發展的新要求，來探索城中村改造的新思維。

其一，要改變現有的就單一城中村進行項目式改造的傳統思路，從全市城中村改造系統思路到片區發展整體思路，再到具體城中村改造項目，對城中村改造進行系統性謀劃。

2018年，廈門通過編制全市村莊空間布局專項規劃，在全市層面確定城中村是拆遷還是保留，并提出管控導向;針對本島湖里區東部片區城中村改造，先期提出片區功能提升戰略構想，再編制湖里區東部片區村莊改造規劃及鐘宅村等單個村改造規劃。

通過從專項系統、片區整體的角度對單個城中村改造項目進行研究，可以有針對性地保留具有文化底蘊的村莊，達到片區統籌平衡，并將單個城中村改造融入城市整體發展戰略中。

有選擇地保留部分城中村，不僅有利于留住文化與鄉愁，也有利于留住外來人口及相關產業。

其二，要拋開物質空間設計改造的思維定式，從空間設計到政策設計，對城中村拆改開發策略進行探索研究，在開發主體、土地供給、項目運營、補償方式、安置房建設等方面進行政策突破，破解城中村拆改資金難以平衡的問題。

2013年，廈門市思明區嶺兜村拆改資金缺口高達20.71億元。在研究嶺兜村拆改實施策略時，筆者參與的項目組提出了以本地國企為主、捆綁開發、整體運營、產業補償的改造思維模式：一是由本地國企一、二級捆綁開發，拆遷安置成本從二級開發收益中平衡;二是安置房抵換產業用房，通過測算抵換比例的收益平衡點，降低改造成本;三是無產權建筑用產業用房補償，由無產權到有產權，通過測算抵換比例的收益平衡點，降低改造成本。

組合三種策略，有可能實現改造收益4.6億元，完全可以解決嶺兜村改造面臨的補償政策背離村民訴求、安置房不足、資金缺口大等問題，創新性的政策設計將大大提高城中村改造的可能性與可實施性。

其三，由側重整村拆改轉向與有機更新相結合。現在一談到城中村改造，人們習慣于想到拆遷改造，而忽視城中村的保留提升。有選擇地保留部分城中村，不僅有利于留住文化與鄉愁，也有利于留住外來人口及相關產業。

廈門以政府為主導，開展“共同締造”建設，由政府出資，征求村民意見，推進保留村莊的提升工作，重點解決村莊基礎設施落后、村莊環境衛生差等問題;深圳則以市場為主導，由村民將物業統租給開發主體，后者在統一全方位的升級改造后再植入物業管理、長租公寓、商業物業的管理運營方式，對村莊物業進行統一經營管理。

新時代呼喚新思維。傳統房地產開發思維在城中村改造中已舉步維艱，新時期的城中村改造亟需從系統、整體的角度，以多元思維來破局。

中國現有城中村區域分布

數據來源：住房和城鄉建設部、中研普華 制圖/開開