特色小鎮發展模式與政策思考

易文芳 湯銘春 方應波

內容摘要：基于當前浙江和住建部對特色小鎮定義的差異，本研究提出特色小鎮“二元模式”的概念，并分別從提出背景、理論基礎、概念、本質、目標、功能等方面分析“平臺模式”和“建制鎮模式”的區別與聯系。特色小鎮的發展雖然被寄予重任，但在特色小鎮的建設過程中不能盲目崇拜以江浙為代表的“平臺模式”，以傳統建制鎮為載體，重構生產力布局的“建制鎮模式”同樣重要。地方政府應堅持分類指導、多元發展的原則，遵循經濟和社會發展、城市化和市場經濟的規律來推動特色小鎮的建設;在特色小鎮的建設和運營過程中，特色小鎮的策劃比規劃更重要、產業比區位更重要、建設的方法比資金更重要、生存比政策更重要。

關鍵詞：特色小鎮? ?平臺模式? ?建制鎮模式

引言

黨的十九大提出，我國城鎮化要以城市群為主體，構建大、中、小城市和小城鎮協調發展的格局，并明確了未來城鎮化的方向。2017年，中央一號文件提出要培育一批一產、二產、三產深度融合，集生產、生態、生活于一體且宜居宜業的特色村鎮。由此可見，培育特色小鎮從國家宏觀政策層面成為推進新型城鎮化的重要抓手、深化供給側結構性改革的重要平臺、統籌城鄉發展的重要途徑。為了引領經濟新常態，深入貫徹黨中央、國務院關于新型城鎮化的建設目標，推動區域創新發展，加快高端要素集聚，特色小鎮在浙江省“應運而生”并得到高度認可。隨后，國家三部委聯合下發特色小鎮培育工作的通知，標志著以提升新型城鎮化發展、助推產業結構升級、探索創新協調發展的特色小鎮模式在全國推廣，特色小鎮建設迅速成為我國經濟新熱點。

浙江省人民政府對特色小鎮的定義為，特色小鎮是具有獨特產業定位、非鎮非區的創新發展平臺，同時兼具文化、旅游和社區功能。特色小鎮的規劃面積約3平方公里，建設面積控制在1平方公里左右，固定資產投資原則上3年累計達到50億元，按3A級景區標準打造，產業定位為旅游的特色小鎮按5A級景區標準建設。從住房和城鄉建設部已公布的特色小鎮名單和三部委在特色小鎮培育工作通知中對特色小鎮內涵的界定，特色小鎮申報主體為除縣城關鎮以外的建制鎮，重點推薦全國重點建制鎮，而國家發改委在特色小（城）鎮建設的指導意見中明確指出，特色小鎮包括兩種類型，即特色小鎮和特色小城鎮。特色小鎮定位為非鎮非區的創新發展平臺，特色小城鎮定位為產業基礎好、人口和經濟規模優勢突出的傳統建制鎮，特色小鎮和特色小城鎮齊頭并進、協同發展，互為補充，可以看出國家發改委明確區分了特色小鎮和特色小城鎮（傳統建制鎮）。根據有關特色小鎮的政策文件分析，目前我國特色小鎮建設實際存在“二元模式”：一種是促進產業轉型升級和供給側結構性改革、強調定位產業“平臺”、著力打造區域增長極的“平臺模式”（郭琴，2018）;一種是推進新型城鎮化建設，強調發揮城鎮化對新農村輻射帶動作用的“建制鎮模式”。“平臺模式”雖有成功的經驗可供模仿，但我國各地區的基礎和區情各異，浙江的建設模式和經驗并非全國都能復制（郝華勇，2017），“建制鎮模式”尚處于探索之中。當前，特色小鎮建設全國處于火熱的狀態，但同時也存在諸多問題，因此，探究建設特色小鎮的發展模式，對推進特色小鎮健康發展具有重要意義。

特色小鎮“二元模式”的區別

（一）提出背景

1.“平臺模式”特色小鎮出臺的背景。特色小鎮原為“舶來品”，源自國外小城鎮發展的實踐和經驗。發達國家許多特色小鎮如瑞士的達沃斯、美國的格林威治、法國的普羅旺斯，憑借獨特的產業定位、文化和旅游資源，促進了區域經濟的發展和繁榮。從歷史淵源來看，中國特色小鎮起源于浙江“塊狀經濟”和區域特色產業多年的實踐。浙江是我國市場經濟最為發達的省份之一，在過去30多年時間里，數以萬計的中小企業在浙江形成了近500個工業產值在5億元以上的“產業集群”（朱敏，2016）。浙江依托“塊狀經濟”支撐工業化的發展，也是縣域經濟的主要形式，“塊狀經濟”不僅創造了浙江輝煌的歷史，至今仍占有重要地位。然而，隨著世界產業結構調整和我國經濟進入新常態，浙江“塊狀經濟”也暴露出一些問題，如產業同質化、創新能力不強、后續發展動力不足、產能過剩、有效供應不足。在新的經濟常態下，浙江希望通過建設特色小鎮來優化生產力布局，打破空間資源瓶頸、有效供給不足、高端要素集聚不足等問題。

2.“建制鎮模式”特色小鎮出臺的背景。從城市化發展階段看，中國城鎮化發展經歷了資源、要素和產業集聚在城鎮的1.0時代;隨著城市規模擴大、人口增加，諸如污染和交通堵塞等城市病突發的2.0 時代;當前我國城鎮化率達到57.4%，城鎮化正進入資源和產業要素向外擴散的3.0時代，城市發展模式已由“城鎮化”過渡至“大城市+特色小鎮”。特色小鎮位于鄉村和城鎮的樞紐，注定成為我國新型城鎮化和鄉村振興兩大戰略的落腳點。因此，特色小鎮應該成為城鎮化3.0時代承接功能轉換的重要舞臺。從城市化發展戰略的角度看，我國要堅持以城市群為主體，構建大、中、小城市和小城鎮協調發展的格局，小城鎮的地位和作用不可忽視。國務院在進一步推動新型城鎮化的意見中也同樣強調特色鎮的作用，指出要將促進小城鎮發展和疏散大中城市中心功能相結合，以實現農業現代化和和解決農民就近城鎮化。“建制鎮模式”的指導思想是依托特色小鎮推動新型城鎮化和美麗鄉村建設，以此促進大、中、小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。

（二）理論基礎

1.“平臺模式”的理論基礎。產業集聚是指產業資本要素在特定空間不斷匯集，從而吸引相同產業高度集中在某一特定地理空間的現象。產業集聚現象最早由馬歇爾關注并提出相應理論，按照產業集聚的驅動力可分為兩種類型，即市場驅動型和資本驅動型。市場驅動型產業聚集一般出現在特定的專業化市場，隨著市場功能和信息服務的完善，最終形成產業鏈條完整的產業集群。浙江省的產業集聚屬于典型的市場驅動型。資本驅動型一般是發生在有產業轉移的背景下，這種產業集聚的形成主要是通過一定數量的資本遷入，引發同類企業朝這個地區匯聚，目前國內起推動和促進作用的遷移性資本主要是外商直接投資（陳晟，2017）。馬歇爾之后，產業集聚理論有了較大發展，比較有影響的有韋伯的區位集聚論、熊彼特的創新產業集聚論、EM胡佛的產業集聚最佳規模論、波特的企業競爭優勢與鉆石模型等（陳晟，2017）。從“平臺模式”的特點來看，正是基于特色主導產業推進特色小鎮發展的過程，它的理論基石是產業集群理論;從本質上講，產業集聚理論為“平臺模式”特色小鎮對區域經濟的推動作用提供了規范的理論依據和科學的解釋（衛龍寶等，2016）。

2.“建制鎮模式”的理論基礎。1898年，埃比尼澤·霍華德爵士的“花園城市理論”提出類似特色小鎮的結構與空間模式。“花園城市”也被稱作“田園城市”、“田園都市”。霍華德認為田園城市規模不宜過大，能夠為人們提供豐富的社會生活即可，由委員會受托掌管，小鎮城區占地4.05平方公里，居住32000人，其中30000人在城市，2000人在鄉間。盡管“花園城市”的規劃理念是理想化的，但是花園城市理論已經越來越被學者所接受。美國社會學家萬斯于1977年提出城市“區域核理論”，該理論認為，隨著人口向郊區遷移，遠郊出現城市核，城市與郊區的相互作用強度降低。由于郊區城市核的出現，郊區的城市“自我維系能力”得以加強，最終擺脫對城市中央商業區的依賴，重新塑造了城市的功能。一個空間發展相對良性的城市有多個獨立的“城市區域核心”。區域核形成以就業為主要生活方式：創業、就業、生產、流通、分銷、消費和娛樂一體化。萬斯認為，大部分城市的居民越來越不會使用整個城市轄區，除非有特殊需要;相反，他們在一個相對足夠有效的、發揮自己作用的城市空間內生活和工作。隨著城市地理空間經濟要素的市場化整合，在城市群內各城市間勢必產生要素間的相互流動，在城市與城市經濟要素流動“結點”處便產生新的“增長點”，最終產生新的城市空間。這種新的城市空間被稱為城市“外圍城鎮”、“迷你城鎮”和“技術社區”。“花園城市理論”、城市“區域核理論”和“技術社區—技術中心”理論均為“建制鎮模式”特色小鎮的發展提供了理論支撐。在新型城鎮化建設中，特色小鎮成為統籌城鄉發展的重要載體，也是一種非常有效的實踐模式，是區域產業結構優化升級的必然路徑。

特色小鎮“二元模式”的聯系

（一）概念關聯

從特色小鎮關于“平臺模式”和“建制鎮模式”的概念來看，“平臺模式”本質上是一種新的塊狀經濟形式，強調打造創新驅動發展的新平臺，關注的是“鎮”的功能性概念;“建制鎮模式”本質上是新型城鎮化的重要實踐，強調連接城市與農村、統籌城鄉發展，重點強調“鎮”的實體概念。然而，這兩種模式在概念外延方面上是一致的，都強調“特”在支撐小鎮健康發展中的核心地位，主要包括以下幾點：第一，產業“特”，特色產業是一個國家或地區在長期發展過程中積累和形成的一種或多種獨特資源、文化、技術、管理、環境、人才等優勢且具有核心市場競爭力的產業或產業集群;第二，人群“特”，目標定位提升區域甚至國際產業競爭力的載體，特色小鎮的產業定位決定了特色小鎮的成員以高智力和高技能者為主，這類群體對特色小鎮的居住環境和人文環境要求極高;第三，位置“特”，特色小鎮分布在核心城市集聚力和分散力交互的平衡點，這樣既可以享受都市圈或中心城市的綜合服務，又相對獨立，自身承擔更專業的功能，形成融合生產、生活、生態良性內部循環互動的集聚空間，發展特色小鎮代表著城市化的一個更高階段，是都市經濟生產力布局的高級形態;第四，功能“特”，特色小鎮擁有完善的功能組合，整合了完整開放的產業功能、靜謐的居住空間、完美的商業環境、公共服務和基礎設施，融生產、生態和文旅為一體，完全與萬斯對居住環境的界定條件相一致。

（二）本質相同

不同領域的專家對特色小鎮的本質有不同的表述。住房和城鄉建設部村鎮司原司長李兵弟認為，“特色小鎮的核心本質是制度環境，多年以來，我國優勢資源和要素都是向城市高度集聚，如今必須強調要向宜居型城市發展”;中國金融智庫研究員楊國英認為“發展特色小鎮，本質是我國城市化重心的下沉”;新型城鎮化倡導人口和經濟在地理空間中的均衡分布，并強調改善小城鎮的反磁力功能，盡管新型城鎮擺脫了過去對小城鎮的片面依賴，但它仍然強調小城鎮的重要作用。中國社科院學部委員蔡昉提出，創造力的匯聚是未來全要素生產力的源泉，因此創造力的匯聚才是新型城鎮化，尤其是特色小鎮的本質。從不同領域專家對特色小鎮本質的界定，“平臺模式”和“建制鎮模式”從本質來講都強調發展空間的異位，即依托“鎮”匯集優勢資源，重構或定義區域新的經濟增長點或核心。

（三）目標一致

國家發改委明確將“特色小鎮”和“特色小城鎮”區分開來，國家發改委提出的特色小鎮即為“平臺模式”，特色小城鎮即為“建制鎮模式”，兩種模式相得益彰、互為支撐。特色小鎮定位為高端產業、匯聚高端要素、非鎮非區的創新發展平臺，同傳統的建制鎮和產業園區相區別，強調“鎮”的功能性概念;特色小城鎮定位為產業基礎好且具有一定人口和經濟規模的傳統建制鎮，突出“鎮”的實體性概念。雖然“平臺模式”和“建制鎮模式”形式不同，但它們的共同目標都定位于促進供給側結構性改革。“平臺模式”實為促進產業供給側結構性改革的平臺，即以產促城;“建制鎮模式”實為促進城市供給側結構性改革的平臺，即以城帶產。

（四）功能趨同

從國家宏觀政策層面看，“平臺模式”和“建制鎮模式”均承擔著國家經濟轉型發展的戰略重任，即依托特色小鎮促進產業結構優化升級、轉換經濟發展動能和推動新型城鎮化的平臺和載體。從宏觀上講，特色小鎮的基本功能是推進供給側結構性改革，提升縣域經濟、重構生產力空間布局的試驗場和創新驅動發展的平臺;從微觀上講，特色小鎮為它所承載的企業提供完善的公共服務，并為創新人才提供舒適、靜謐的生態宜居環境。特色小鎮的產業功能、旅游功能、文化功能和社區功能與新型城鎮化對宜居環境和產業氛圍中構建產業生態圈的功能定位趨同。

政策建議與思考

國家鼓勵和支持特色小鎮的發展，目的是為我國轉型期經濟結構的調整和新型城鎮化發展指明方向，雖然浙江特色小鎮取得的成績有目共睹，但不能盲目崇拜以江浙為代表的“平臺模式”，以傳統建制鎮為載體，重構生產力布局的“建制鎮模式”同樣重要。因此，各地區建設特色小鎮一定要因地制宜，立足地區實際情況，以解決產業轉型升級、轉換發展動能和就地城鎮化和新型城鎮化為目標，以政策紅利和政績為導向，玩概念型特色小鎮注定走向失敗。從政策層面上，發展特色小鎮要堅持分類指導和尊重市場規律;從特色小鎮的規劃和運營上要重點抓好特色小鎮的策劃論證、產業定位、運營方式和盈利模式。

（一）政策建議

1.分類指導，多元發展。特色小鎮不僅體現了區域發展現代化結構優化的價值，也體現了城市化普及的現代性價值，同時它也是在全球城市化的背景下，參與全球分工的一種新的發展方式。特色小鎮的形成和發展與社會經濟發展水平密切相關，它是地區城市化發展高級階段的產物，是城市文明的結晶。因此，特色小鎮的發展要堅持分類指導、多元發展的原則，對于尚未完全顯現規模經濟的現有中心鎮和新型城鎮化綜合試點建制鎮，要充分發揮現有基礎和集聚效應，依托特色資源和獨特產業深化特色主題，用創新思維挖掘比較優勢，通過特色產業、特色景觀、特色文化、特色空間、特色建筑等不同形態載體支撐小城鎮特色標簽和可識別性，打造成“建制鎮模式”的特色小鎮;對于具備較強發展實力和產業基礎，位于都市圈“磁力中心”和“反磁力中心”臨界點的中心鎮和新型城鎮化綜合試點建制鎮，可以充分利用大城市消費和要素的溢出效應，重點發展科技創新型和高端引領型產業，從而打造區域新的增長極，即“平臺模式”。

2.尊重規律、有序推進。特色小鎮的形成和發展是一定區域產業集聚狀態下自然發展的結果，特色小鎮的建設應尊重三大規律，即社會經濟發展規律、城市化規律和市場經濟規律。特色小鎮在一定程度上是歷史文化積淀的產物，也是社會經濟和城市化發展到一定階段的產物。特色小鎮首先起源于發達國家并持續發展并不是偶然的，而是社會經濟和文化積累沉淀到一定水平后自然形成的。因此，我國特色小鎮的建設不能盲目追求數量和政績，而應該根據當地獨特的文化和地理環境，挖掘特色產業優勢，側重特色小鎮的運營和管理，力爭腳踏實地，建設一個、成功一個。面對當前特色小鎮口號式、運動式的推進和發展，需要冷靜思考，厘清發展特色小鎮的基礎是否具備、特色產業是什么、誰來投資和運營、如何吸引投資者和運營者等問題。

（二）幾點思考

1.特色小鎮策劃第一、規劃第二。策劃是項目建設、開發、投資和運營的靈魂，特色小鎮的策劃包括產業定位、擬建項目發展基礎和發展趨勢全方位的謀劃和論證，最終提出有創意、有價值的發展目標和可執行的最佳實施方案的過程。特色小鎮的策劃其核心是投資價值的策劃，解決資本誰來投、愿意投、搶著投;其次是商業價值運營的策劃，解決現金流和超值回報的問題。特色小鎮的策劃主要回答要建設一個什么樣的平臺，如何建、誰來建等問題。特色小鎮的規劃是長遠而全面的發展計劃，是對未來整體性、長期性問題的思考和考量。特色小鎮建設的成功與否取決于策劃和規劃相對位置的確定，盲目規劃而缺少全方位細致的策劃，縱然投資了也難以建成特色小鎮。

2.特色小鎮產業第一、區位第二。特色小鎮只有區域優勢，沒有形成獨特的產業基礎和集群，建成后也將是一個商業化的地產小鎮，缺乏可持續發展的動力。特色小鎮的健康發展需要營造出良好的就業和創業氛圍，為特色產業的落地生根提供土壤。有產業才能集聚人口，人口集聚才能繁榮小鎮，產業是特色小鎮建設的核心內容，圍繞特色主導產業形成產業集聚生態圈，最終實現“以產立鎮、以產帶鎮、以產興鎮”。縱觀特色小鎮運作成功的發達國家，小城鎮成為產業集聚的空間、創新發展的平臺、國家產業競爭力的載體。因此，特色小鎮的發展和延續需要特色產業做后盾，沒有產業支撐的小鎮最終將難以為繼并成為一座空城。

3.特色小鎮建設第一、資金第二。特色小鎮是集產業功能、居住功能、旅游功能和文化傳承為一體的綜合性區域，因此特色小鎮的建設需要政府、開發商、運營商、投資商和規劃機構的多方聯動和協作。特色小鎮建設的核心在于如何推動產業轉型升級、如何實現城鄉協調發展并適應新時代的需求，而不是用錢就能堆出一個特色小鎮。沒有盈利能力和盈利模式的特色小鎮僅靠國家層面的專項建設基金和銀行層面的金融產品支撐是很難堅持下去的，如果將資金比做為特色小鎮“輸血”，那么特色小鎮的建設能力和水平就相當于“造血”。反之，低成本運作與建設是減少與降低特色小鎮投資風險的有利保障。

4.特色小鎮的生存第一、政策第二。在國家利好政策的刺激和引導下，特色小鎮的建設如火如荼，隨著特色小鎮年度考核制度的出臺，特色小鎮空前熱鬧的背后，各級政府不遺余力且喜憂參半。國家支持特色小鎮的發展，是鼓勵地方政府在新的形勢下探索如何依托特色小鎮推動產業轉型升級，縮小城鄉差距，為轉型期社會經濟的發展和新型城鎮化指明方向。特色小鎮的生存與發展需要有企業思維、市場意識和創新理念，重點打造特色小鎮的盈利模式、市場體系和商業環境，撬動社會資本尤其是民營企業參與特色小鎮的建設。當前各地特色小鎮進入實質性階段，是否能夠順利通過考核實質上是在檢驗特色小鎮的盈利模式，盈利模式決定了特色小鎮的生存能力。

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