新時代國土空間總體規劃用途管制研究

張伯溫 肖正國

江蘇聯合城市發展咨詢有限公司 江蘇南京 210000

1 國土空間規劃問題概述

我國國土面積廣闊，所以各地城鄉在國土空間規劃方式方面存在異同，在綜合判斷國土空間應用條件過程中，可能存在國土空間規劃信息管理應用不到位、國土空間資源利用效率與質量不高等問題，這些從某種層面上影響了我國國土空間規劃工作進程的可持續發展。

實際上，我國的國土空間規劃是存在諸多問題的。首先，城市化進程中許多城市可用于開發的國土面積相對狹小，所以其國土空間規劃局限性就由此凸顯，這代表了我國目前尚無法實現對城市空間規劃設計的長遠發展，甚至在一定程度上浪費了大量的國土空間資源；再一點就是當前國土空間資源在規劃方面存在整體協調性缺乏這一問題，即宏觀調控缺乏一定的科學合理性。所以總山谷搜書，還需要思考新時代大背景下我國國土空間的規劃用途管制策略，并提出諸多優化途徑[1]。

2 新時代背景下國土空間規劃用途管制的優化路徑研究

在新時代背景下，圍繞國土空間規劃用途管制建立相關優化路徑很有必要，它希望解決上述所存在問題，同時也對線性土地用途管制方式缺乏彈性、管控要素相對單一、管控實施范圍相對片面等等問題進行了深度分析，以下簡單提出2點。

2.1 大數據完善新時代國土空間規劃用途管制制度

要利用到大數據技術持續完善新時代國土空間規劃用途管制制度，為相關規劃用途管制內容夯實基礎，提高用途管制質量與效率。一方面要利用到大數據建立生態紅線保護區，實施正面清單管理與強度控制；再一方面要對一般農用地區與生態區進行分析，做到重點整治優化，建立負面清單管理與強度控制機制，在規劃實施土地評估與監管過程中明確空間形態結構、布局與效率相關內容，實現評估監管過程。在該過程中要做到實時更新國土空間數據內容，保證空間形態被有效優化。

另外，要利用大數據不斷完善國土空間用途管制中的三個“統一”，即統一的規劃編制體系、統一的規劃管控體系以及統一的基礎支撐體系，圍繞三個“統一”勾畫未來制度發展藍圖，并基于大數據建立“三線三區”，以等界線控制與規劃為標準明確相關管控手段，最終建立城鄉范圍以外的“非建設空間”，以此強化國土空間規劃立法，明確國土空間規劃編制依據，建立一套可覆蓋我國所有國土空間的開發與管理保護系統[2]。

2.2 統籌規劃落實國土空間“三線三區”管控

要進一步加強“三線三區”管控，統籌規劃落實國土空間內容，實施建立區域準入制度，在統籌規劃空間布局與項目地塊使用關系的基礎之上，同時處理好國土空間規劃中的所有彈性與剛性問題內容。在規劃過程中要建立國土空間管控依據，圍繞國土空間規劃實踐內容來完整建立“三線三區”。所謂“三線三區”就包括了城鎮空間區域、農業空間區域以及生態空間區域；生態保護紅線、永久基本農田紅線以及城市開發邊界線。這些內容都是國土空間規劃的最核心內容，針對它們的規劃方法與結果形式都有所不同，如圖1。

圖1 國土空間總體規劃中的空間管控體系圖

如圖1，一定要嚴格落實我國的“三區三線”管控要求，并結合不同空間的不同資源、不同功能效用制定建立具有差別化的區域準入規則。而實際上，“三線”的主要作用還是為了有效杜絕某些農村建設用地的無度無秩序擴張，必要時還要圍繞城鎮開發邊界外分布局，在保證不擠占農田與生態保護紅線的基礎之上建立區域外規范邊界，放開國土空間建設用地的數量指標與范圍約束控制，如此可避免對國土空間總體規劃的頻繁修改。

針對“三區”問題，需要明確它們的主體功能，并滿足主體功能區的有效延伸，確定功能區域內的某些主導功能，建設項目布局。目前圍繞項目布局可采用難道的相關法規與管理機制都相當豐富，其中就包括了《土地管理法》，它主要圍繞土地用途管制、基本農田保護制度、耕地占補平衡制度等等展開。另外像《森林法》、《自然保護區條例》、《草原法》等等也有該義務責任。在“三區”中可采用區域準入方式強化管控過程，特別是針對生態區域可采用正面清單的管理方式，提出規劃許可，詳細化控制性規劃內容，實現對這些重要國土區域的嚴格管控[3]。

總體而言，地方國土空間總體規劃用途管制還需要首先摸清區域自然資源發展現狀，明確國土空間用途專用的基本規則，切實解決土地利用總體規劃管控中所存在的耕地數量定量不清問題與生態用地保護問題。即在明確生態本底的基礎之上實施空間用途管制，通過全國國土調查推進更低質量調查、水資源調查等等工作，建立國土空間現狀調查資源分類體系，為基礎工作夯實創造有利空間。

3 結語

土地利用總體規劃在用途管制探究方面已經相當深入，它就是當前我國國土空間規劃工作的最重要內容，因為它在某種程度上決定了新時代國家國土空間總體規劃的質量與效率。同時在對國家未來國土空間資源的利用與配置方面也提出了相關創新建議。