屏山縣脫貧攻堅實踐的措施保障體系與優(yōu)化路徑研究

蘇 奎,何 凡

(四川輕化工大學經(jīng)濟學院,四川 自貢 643000)

1 屏山縣脫貧攻堅概貌

屏山縣因地勢偏遠、交通不便、生態(tài)惡化、災害頻繁等原因，其貧困問題呈現(xiàn)出“面廣、人多、程度深”的特點，導致脫貧攻堅任務重、困難大；因脫貧資源投入效率遞減、“插花”貧困的困阻、多元文化交織的影響，屏山縣脫貧攻堅任務復雜、不確定性較大；因疾病、市場波動、貧困代際傳遞等因素的影響，屏山縣扶貧返貧現(xiàn)象尚在，返貧壓力大。為此，在脫貧攻堅“倒排工期”階段，屏山縣完成定期脫貧目標、確保脫貧攻堅成果的可持續(xù)性，將是一項緊迫、艱巨、富有挑戰(zhàn)的任務。

為實現(xiàn)定期脫貧目標，屏山縣委縣政府主動適應經(jīng)濟新常態(tài)，以國家脫貧攻堅戰(zhàn)略為引領，在精準扶貧政策的指導下，積極營造經(jīng)濟追趕發(fā)展、政治生態(tài)良好、民生持續(xù)改善、社會和諧穩(wěn)定的局面，科學規(guī)劃、合理布置、扎實落地，在移民遷遷建上譜寫著新篇章，在扶貧開發(fā)上創(chuàng)造著新成就。截止十二五，屏山縣已完成電站庫區(qū)6萬移民大搬遷，建成新縣城1座，新集鎮(zhèn)5個；深入落實“設施扶貧、產(chǎn)業(yè)脫貧、造血奔小康”，全面推進“七先七后”的扶貧機制，解決貧困戶出行難、飲水難、住房難、就業(yè)難、就學難的問題；硬化村組公路780km，縱深推進貧困村“十大行動”，創(chuàng)新推出九大金融產(chǎn)品，政府兜底貧困戶建房補助2.5萬元/戶，解決了2500余戶住房問題，累計減貧27747人，貧困發(fā)生率降至10.13%。2017年，屏山縣投入扶貧資金總計5.35億元，統(tǒng)籌整合幫扶單位155個，組織動員3643名黨員干部奔赴一線，實現(xiàn)1鎮(zhèn)1鄉(xiāng)整體脫貧摘帽，22個貧困村整體退出，1881戶共計7885人脫貧，貧困發(fā)生率進一步下降至6.2%。

2018年，在縣委縣政府的領導下，屏山縣力求開創(chuàng)“基礎設施更完善，住房安全更到位，增收渠道更多元，保障措施更有力，內(nèi)生動力逐漸激發(fā)，東西協(xié)作更深化”的脫貧攻堅新局面。縣委縣政府把脫貧攻堅放在屏山縣“九大抓手”的第一位，號召“全力抓好繡花式扶貧”，計劃投入財政資金7億元，以確保年度項目全面完成，并提前啟動了2019年脫貧攻堅項目。其中基礎設施、住房建設項目開工率達到80%以上，完成率在50%以上，確保了26個貧困村退出，2198戶共計8900人脫貧，為2019年在現(xiàn)有標準下全縣全面脫貧摘帽奠定了堅實基礎。

2 屏山縣脫貧攻堅措施與保障體系總括

在定期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的過程中，屏山縣委縣政府以“脫貧攻堅、全面奔小康”統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展的全局，貫徹“轉型跨越、后位追趕、奮勇爭先”的指導思想，深入實施脫貧攻堅大計，制定、實施脫貧攻堅的系列措施，完善脫貧攻堅保障體系，將成功推進屏山縣的脫貧攻堅引向深入。

2.1 屏山縣脫貧攻堅的措施

2.1.1 設施扶貧 屏山縣設施扶貧的措施可歸納為“五抓”：①抓農(nóng)業(yè)基礎設施建設，實施縣域農(nóng)網(wǎng)改造升級，振興水利、對外交通(兩鐵、四高、六路、兩航、一橋)和倉儲等，開辟扶貧的出行路。②以新農(nóng)村建設為“撬動點”，抓教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、衛(wèi)生、娛樂等農(nóng)村公共服務設施建設，夯實扶貧的民生路。③抓工業(yè)園區(qū)建設，“筑巢引鳳”，鞏固扶貧的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎。④抓電商平臺建設，推廣“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，優(yōu)化扶貧的商業(yè)環(huán)境。⑤抓信息基礎設施建設，創(chuàng)建“智慧屏山“，優(yōu)化城市管理指揮體系，提升管理績效，優(yōu)化扶貧的人居環(huán)境。

2.1.2 產(chǎn)業(yè)扶貧 屏山縣立足于縣域社會經(jīng)濟文化條件，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，培育增收產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)揮特色農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務業(yè)的脫貧增收作用，夯實脫貧攻堅的經(jīng)濟基礎。

2.1.2.1 特色農(nóng)業(yè) 依托自然地理條件，圍繞大農(nóng)業(yè)做文章，農(nóng)林牧漁全面發(fā)展。

2.1.2.2 特色旅游業(yè) 貫徹旅游興縣的指導方針，積極探索、開發(fā)“旅游+”模式，文旅、農(nóng)旅、科旅結合，實施全域旅游發(fā)展規(guī)劃。

2.1.2.3 紡織、綠色食品加工等 走工業(yè)強縣道路，鎖定長三角、珠三角、京津冀重點區(qū)域，積極招商引資，引駐企業(yè)，培育地方產(chǎn)業(yè)。

2.1.3 醫(yī)療扶貧(見表3)

表1 屏山縣特色農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)選擇與典型措施

表2 屏山縣特色旅游業(yè)聚焦與表現(xiàn)

表3 屏山縣醫(yī)療扶貧措施聚焦與表現(xiàn)

2.1.4 教育扶貧 以“助學、送文化、送技術”為核心，保證教育資源輸送，貫徹扶貧扶智相結合的原則，奠定貧困人口持續(xù)脫貧的智力基礎：①職能部門牽頭，送閱讀送技術到基層。②進行骨干培訓，傳播知識，傳授技術。③實施遠程教育“孵化”，東西協(xié)作，建設幫扶平臺。④統(tǒng)籌資金，實施“金秋助學”“三聚焦”“五大提升”，聚焦辦學條件抓“硬件均衡”，聚焦教育管理抓“軟件升級”，聚焦“短板補位”，做好基礎提升、文明提升、管理提升、產(chǎn)業(yè)提升和人才提升。

2.1.5 就業(yè)扶貧 通過就業(yè)幫扶的系列措施，將技能培訓、就地就近就業(yè)和勞務轉移輸出結合在一起，增加貧困群眾的收入。

2.1.6 兜底扶貧與易地后扶 對于喪失勞動能力、無法通過產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助實現(xiàn)脫貧的貧困人口納入最低生活保障，通過社會保障實施政策性扶貧。鼓勵留守老人、農(nóng)村五保、鰥寡孤獨等農(nóng)村特殊人群，通過宅基地置換養(yǎng)老保障，實現(xiàn)政府兜底應保盡保、應進盡進。通過易地后扶發(fā)展規(guī)劃，防止無土安置移民返貧。

2.1.7 生態(tài)扶貧 堅持“既要金山銀山，更要綠水青山”的理念，堅持生態(tài)立縣、綠色發(fā)展，大力保護綠色資源、建設綠色環(huán)境、發(fā)展綠色經(jīng)濟，讓屏山的天更藍、地更綠、水更清，空氣更清新。

表4 屏山縣就業(yè)扶貧措施聚焦與表現(xiàn)

表5 屏山縣兜底扶貧、易地后扶的措施表現(xiàn)

表6 屏山縣生態(tài)扶貧措施聚焦與表現(xiàn)

2.2 屏山縣脫貧攻堅的保障體系

2.2.1 戰(zhàn)略保障 以國家脫貧攻堅戰(zhàn)略為指導，政府主導，多元主體參與，因地制宜，合理規(guī)劃；跨區(qū)聯(lián)動，對外協(xié)作；鎖定重點，有序推進；模式創(chuàng)新，渠道融合；實施政策制度、資金技術、組織建設、人才供應等的全面統(tǒng)籌。

2.2.2 組織保障 政府決策部門、職能部門、企事業(yè)單位、合作社、科研院所、金融機構、生產(chǎn)大戶及帶頭人等，結成廣泛的參與主體體系，建立“責任在縣、重點在鄉(xiāng)、關鍵在村、落實到人，縣鄉(xiāng)村分級抓落實”的管理體制，明確目標責任制，以提供扶貧攻堅的動力支撐。

2.2.3 政策保障 制定協(xié)同科學的政策體系，財政政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策等綜合配套。財政政策建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和扶助切塊資金，夯實政策性投入保障基礎；金融政策推出“九大金融惠農(nóng)產(chǎn)品”(如‘公司+農(nóng)戶+銀行+擔保+保險’‘政府+協(xié)會+企業(yè)或農(nóng)戶+銀行+保險’‘養(yǎng)牛貸’等)，模式創(chuàng)新(統(tǒng)授統(tǒng)管)，建立風險防范基金(如產(chǎn)業(yè)風險基金、扶貧小額信貸等)；產(chǎn)業(yè)政策助推產(chǎn)業(yè)“示范片”建設，促進“一基地一產(chǎn)業(yè)”格局，建包括“紅盾護農(nóng)”“合同幫農(nóng)”“商標護農(nóng)”“市場興農(nóng)”在內(nèi)的障體系。

2.2.4 投入保障 全面統(tǒng)籌國家補助、縣財政預算、銀行信貸、對口援建、社會捐贈和人力資源供應等，整合多渠道扶貧資源投入，夯實脫貧攻堅的資源基礎。

2.2.5 技術保障 以職能部門“掛包幫”為主，引入責任制，社會力量參與合作，突破技術創(chuàng)新模式；完善農(nóng)機推廣服務體系，確保技術供給；龍頭企業(yè)及帶頭人培育、培訓，確保技術轉化。

2.2.6 平臺保障 電商平臺為代表，配合園區(qū)建設，落實服務站點建設，構建“龍頭企業(yè)+合作社+貧困戶+電商平臺”之脫貧體系，“電商+倉儲”之配送模式，打通產(chǎn)業(yè)對接市場的“最后一公里”。

2.2.7 質(zhì)量保障 以組織建設為依托，落實責任制，做好質(zhì)量監(jiān)控；建立質(zhì)量追溯體系，提供機制保障；建立認證標準、檢測體系，提供制度保障。

3 屏山縣脫貧攻堅措施與保障簡評

屏山縣在政府主導、多主體參與的脫貧攻堅戰(zhàn)中，堅持鎖定問題清單、分類扶持、狠抓硬件達標、落實幫扶責任、激發(fā)內(nèi)生動力、狠抓作風轉變，有貫徹有創(chuàng)新，脫貧攻堅成效顯著，為定期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)奠定了堅實的基礎。客觀地評價，“積極、務實、到位”是屏山縣脫貧攻堅實踐的主流面；當然，其中也存在不能忽視的問題隱患。

3.1 屏山縣脫貧攻堅措施與保障方面的成功經(jīng)驗

3.1.1 脫貧攻堅措施方面 ①落實國家戰(zhàn)略，因地制宜，科學規(guī)劃，目標導向，任務細分。②鎖定問題清單，分類施治，突出重點，堅持設施扶貧的基礎性，夯實三農(nóng)建設的設施基礎；堅持產(chǎn)業(yè)脫貧的主導性，“工業(yè)強縣、農(nóng)業(yè)穩(wěn)縣、旅游興縣”，走新型工業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展的道路，做強工業(yè)帶動、做特農(nóng)業(yè)聯(lián)動、做優(yōu)旅游驅動，打造三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)互動的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。③保障資源的多元化投入，用好用足政策性資源，調(diào)動、激活社會性資源。④落實脫貧攻堅管理工作，明確縣級在總體部署、資金管理、督查指導、檢查驗收等方面的工作職責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村在組織帶領群眾推進項目實施、登記造冊、監(jiān)督管理、信息反饋等方面的職責，建立目標責任制。

3.1.2 脫貧攻堅保障方面 ①搭建多層次保障體系，融合規(guī)劃、政策、經(jīng)濟資源、組織等要素，建立體系。②多元化組織參與，成立扶貧開發(fā)領導小組，統(tǒng)攬扶貧開發(fā)，落實“掛包幫”，政府部門、企業(yè)(合作社)、社會團體共同參與。③多形式技術支撐，確保送知識、送技術到村到戶。④多渠道開源、投入，夯實扶貧實踐的資源基礎。⑤多領域多環(huán)節(jié)脫貧布局，因地制宜，謀劃全局，精準施策。⑥多元性動力開拓，充分發(fā)揮政策因素在動力激發(fā)中的主導作用。

3.2 屏山縣脫貧攻堅措施與保障中隱含的問題

3.2.1 脫貧攻堅措施隱含的問題 ①扶貧扶志扶智不均衡，扶志的措施尤為欠缺。②戰(zhàn)略規(guī)劃中輸入性項目較多，自主性項目較少，增加了項目推行過程的阻力。③措施客觀上引發(fā)利益傾斜，埋下“削峰填谷”模式不可持續(xù)性的隱患。④定期脫貧中個別措施存在的權宜性，與脫貧的可持續(xù)性沖突。⑤自上而下的措施制定機制，易于導致貫徹執(zhí)行中的摩擦與低效率。(6)市場開拓中政策性干預明顯，市場機制作用較為有限。

3.2.2 脫貧攻堅保障體系隱含的問題 ①內(nèi)源動力激發(fā)不足。②資源投入來源的可持續(xù)性機制不完善。③組織實施主動性不強。④市場響應、支撐不夠。

4 屏山縣脫貧攻堅實踐的優(yōu)化思路

既能實現(xiàn)定期脫貧目標，又能確保扶貧脫貧的可持續(xù)性，屏山縣的脫貧攻堅應以構建利益共同體為導向，在扶貧參與主體中建立責任共擔、利益共享的機制，使脫貧攻堅從一種要求轉變?yōu)橐环N需求。為此，需要厘清三條路線，把握5個關鍵。

4.1 優(yōu)化屏山縣脫貧攻堅實踐要厘清的三條路線

4.1.1 動能轉換路線 探索推動脫貧攻堅實踐的新動能，實現(xiàn)外生動能向內(nèi)生動能轉換，將政策投入保障型扶貧轉變?yōu)樽灾髯灾兔撠毮Ｊ健?/p>

4.1.2 動力激發(fā)路線 建立“想脫貧、去脫貧、能脫貧、真脫貧，再到全面小康”的脫貧演繹路線，于相應環(huán)節(jié)構建動力激發(fā)機制。

4.1.3 脫貧實踐路線 建立“設施先行、資源優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)主打、扶志扶智為上、利益驅動、市場對接”依次遞進的脫貧實踐路線。

4.2 優(yōu)化屏山縣脫貧攻堅實踐要抓好5個關鍵

4.2.1 完善脫貧攻堅共建體系 “縣負總責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體，部門聯(lián)動，社會參與，工作到村，扶貧到戶”的脫貧攻堅共建體系，是脫貧攻堅的組織基礎。應通過進一步貫徹落實責任制，縣委縣政府做好脫貧攻堅的戰(zhàn)略規(guī)劃、主要扶貧資源開發(fā)與投放、扶貧督查等工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)切實做好調(diào)查研究，科學實施總體布局，合理選擇主導產(chǎn)業(yè)，培育開發(fā)主打項目；在對口部門聯(lián)動、社會力量參與的基礎上，立足于貧困村在三農(nóng)問題角度，展開多樣化、多形式的資源投放，在脫貧攻堅實踐中形成與扶貧對象積極深入的互動。

4.2.2 建立脫貧激勵機制是打造自主自助型脫貧模式的關鍵保證 配套使用正負激勵、物質(zhì)激勵與精神激勵，提升扶貧參與主體的參與意愿、參與度，并基于持續(xù)的生存改進，提升貧困人群生存質(zhì)量偏好和意愿，增加返貧的機會成本，強化“歇幫”、“股權量化”等特色制度的作用效果。

4.2.3 市場支撐產(chǎn)業(yè)扶貧乃至整體脫貧的大局 在合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)的前提上，鞏固政策性銷售渠道，發(fā)揮輿論導向、宣傳等作用，善建、善用縣域扶貧的品牌，打造區(qū)域識別乃至地理識別產(chǎn)品，在關注質(zhì)量與特色的基礎上，充分激發(fā)社會層面的扶貧響應，提升市場對輸出產(chǎn)品的認知度和吸納效果。

4.2.4 脫貧工作重點從政策性需求向自主性需求傾斜 要讓“美好生活”成為一種強烈的向往，讓“過好日子”成為一種習慣，從而引導貧困群眾參與脫貧實踐的自覺，增強參與主體在脫貧攻堅實踐中的積極性、主動性和創(chuàng)造性，強化、優(yōu)化扶貧投入，并提升扶貧績效。

4.2.5 重視“回頭看”及區(qū)域扶貧模式凝練 總結歸納屏山縣脫貧攻堅的措施與保障，凝練脫貧攻堅的“屏山模式”，有助于提升區(qū)域輸出產(chǎn)品的影響力和認知度，有助于強化區(qū)域主體脫貧攻堅的自信，有助于調(diào)節(jié)、優(yōu)化脫貧攻堅的環(huán)境氣候。