PPP模式在洱海治理中的應用分析

馮晶

摘要：隨著城鎮化和現代化的不斷深入，大理白族自治州居民的生活水平也進一步提高，但洱海水環境污染的現實情況對人們的生產和生活造成了威脅。在傳統地方政府負債壓力大、治理技術不足和管理效率低下的現實弊端面前，引入新的治理模式勢在必行。在查閱了大量的PPP模式及洱海治理相關書籍文獻基礎上，文章分析了利用PPP模式治理洱海的理論優勢和比較優勢，指出利用PPP模式的必要性和可行性，并為為PPP模式在水污染防治項目中的應用和發展提供建議。

關鍵詞：PPP模式；洱海治理；環湖截污；水污染

洱海是大理人民的“母親湖”，由于一味的追求地方經濟的發展，忽略了對洱海水環境的保護，使得洱海水質越來越差。系統治理洱海水環境投資金額大，在政府財政資金緊張的情況下，PPP模式給洱海治理帶來了希望。

一、PPP項目的理論分析和優勢比較

（一）洱海污染防治項目PPP模式理論分析

洱海污染防治項目的準公共物品屬性。根據公共產品理論，洱海污染防治項目介于純公共物品和純私人物品之間，既有私人物品，也有公共物品的屬性。下面從準公共物品的三個特征來分析洱海污染防治項目。

1.洱海污染防治項目具有消費的非競爭性。洱海污染防治項目在特定的范圍內，所產生的社會效益是該區域內居民所共享的，并且水具有流動性的特征，防治效益會延伸到區域外的其他領域，而且洱海污染防治項目屬于集體消費品，即不會因為人數的增加而影響消費水平，所以在消費上具有非競爭性。

2.洱海污染防治項目具有一定的排他性。首先，如果建立洱海污染防治項目，那么可以對受益范圍內的居民收取一定的污染防治費用，這樣就可以從根本上杜絕“免費搭車”的現象。其次，水污染防治項目，采取付費原則，付費者即享用者，可以將沒有付費的居民排除在外，所以水污染防治項目具有一定的排他性。

3.洱海污染防治項目具有完全的外部性。對于水污染防治而言，它具有溢出效應，水污染防治項目產生的社會效益遠大于自身的經濟收益，所以它具有完全的正外部性。

（二）洱海污染防治項目PPP模式優勢分析

1. 比較優勢分析

洱海污染防治項目引入PPP模式，可以使公共部門和私人部門充分利用自身的資源，發揮自身具備的優勢，而且可以解決項目投資不足、運營效率低下等問題。在PPP模式下，水污染防治項目參與各方有利于實現將風險降到最低，利益做到最大，合作雙方可以達到優勢互補，實現協同管理，從而降低項目的風險水平。

2. 應用優勢分析

污染防治項目具有公益性，而且建設周期長、投資數額大、回收期長，這些特征導致了洱海污染防治項目不能實現真正意義上的產業化，因此不能采用完全的市場經濟模式。但是如果采取完全的公共財政模式，在經濟下行壓力大，地方債務高居不下，地方財政捉襟見肘的現實條件下，項目的專項資金很難有效到位。所以此時引入PPP模式凸顯出以下優勢：

（1）實現資金的最佳價值。首先通過將私人資本引入到公共物品供給領域，可以實現財政資金最佳的資本回報率，減輕財政負擔，并且能夠利用競爭機制給項目帶去創新動力；其次私人資本具有強大的創新力和專業的資源整合能力，可以在提高公共產品和服務質量的同時，給項目帶來更多增值收入的機會；而且通過PPP模式可以充分發揮社會資本的作用，實現資源的合理有效配置。

（2）彌補財政資金的不足。按照大理州政府初步預算，預計洱海污染防治工程需要投資約34.68億元。根據統計數據顯示，大理市一般公共預算收入2013～2016年分別為25.6億元、27.5億元、29.1億元、30.1億元，雖然公共預算收入在逐年增長，但是相對首期投資就有34.68億元的環湖截污工程，地方政府財政無力承擔。

（3）系統治理洱海環境難度大。治理洱海，環湖截污只是第一步，后期將在生態修復、水環境循環系統綜合建設、污水收集處理等領域投入更多的資金，整個防治工程投資巨大，需要耗費大量的財力和物力，因此單靠地方政府財政支出實為難上加難。

二、洱海水污染防治項目引入PPP模式可行性

（一）發展經濟，積累社會財富

由圖1可知，大理州居民人均GDP逐年上升，人民生活水平也不斷提升，經濟社會發展的同時，社會資本也不斷積累。大量的社會資本和經濟實力為PPP項目的引入提供了物質條件。

一方面，洱海水污染防治項目投資成本過高，政府財政無力承擔；另一方面，居民儲蓄的增加積累了巨大的投資潛力，私人資本的逐利性特征驅使其爭取項目的投資機會，為污染防治項目融資，也同樣驅使著私人資本在投資、建設、運營管理的過程中，努力降低成本，提升效率。所以對于地方政府而言，通過PPP模式引入私人資本來提高治污的水平，提升水環境治理的效率，對于公私雙方是雙贏的。

（二）節約治理成本，提升管理效率

傳統的地方政府本身工作任務繁重，而且政府部門沒有專業的環境治理技術，單獨治理既費時又費力，治理效率低下。在地方財政能力有限的情況下，PPP模式的引入不僅能解決項目融資問題，更能使得物盡其用，讓專業的人做專業的事，達到資源的有效配置，提升政府的管理效率。同時，企業會不斷尋求最優化的方案，保證工程效益最大化。而且，政府和社會資本合作共贏，共同分擔風險，在幫助政府節省資本的同時減少風險，實現政府和社會私人資本的雙贏，為大理環湖截污工程注入新的動力。

三、推進環保領域 PPP 模式發展的政策建議

（一）建立并完善 PPP 法律法規體系

在立法的過程中，不同部門之間應加強協調、配合，以保證基礎法規政策的完整性和統一性。同時，地方政府則應結合地區的實際情況及需求，研究制定相關地方性法規和政策，使 PPP 項目能夠在一個可預期的環境下實現規范有序運作。

（二）進一步推動 PPP 創新模式發展

推動 PPP 創新模式 —PPP 環保產業基金的發展，將有助于解決中低利潤環保項目的融資困境。PPP環保產業基金將項目融資、建設、運營結合到一起，通過項目包的形式，將中低利潤項目與高利潤項目捆綁，不同層次利潤的疊加，降低了項目包的整體風險，也為低利潤項目融得了資金。

（三）建立有效的風險分擔和信用約束機制

在防范信用風險方面，應加快建立信用約束機制。就政府信用風險而言，政府需強化契約意識。在項目合同設計階段，應對項目進行充分的論證，避免不合理的承諾。社會資本層面，在項目建設經營中則應主動規范自身行為，合理表達自身訴求。同時發揮社會公眾的監督作用，完善第三方的信用評級制度，進而約束政府和社會資本的失信行為，推進 PPP 項目的良性發展。

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（作者單位：大理大學經濟與管理學院）