優(yōu)化創(chuàng)新漸進(jìn)式推進(jìn)耕地占補(bǔ)供給側(cè)改革

唐朝霞

摘 要：本文從郴州市耕地占補(bǔ)工作實際出發(fā)，參照相關(guān)研究和國外先進(jìn)經(jīng)驗，對全市耕地占補(bǔ)平衡工作科學(xué)發(fā)展進(jìn)行深入思考。研究認(rèn)為，小規(guī)模開發(fā)、林地開發(fā)并形成一定的生態(tài)景觀是未來郴州市耕地占補(bǔ)平衡工作的必然趨勢。在補(bǔ)充耕地項目的實施過程中，在建立國土、林業(yè)統(tǒng)一的耕地后備資源數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上，以生產(chǎn)能力平衡及景觀優(yōu)化為目標(biāo)，吸引項目受益人進(jìn)行資金參與，在順應(yīng)土地開發(fā)項目小規(guī)模開發(fā)趨勢的同時探索土地整治增加耕地用于占補(bǔ)平衡的方式方法，著重加強(qiáng)項目前期工作管理并增設(shè)項目效益驗收等耕地補(bǔ)充思路，可有效為全市“雙保”工作提供堅強(qiáng)后盾，實現(xiàn)質(zhì)量、數(shù)量、生產(chǎn)能力三平衡并形成優(yōu)秀的景觀和生態(tài)效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：耕地占補(bǔ)；供給側(cè)；改革

中圖分類號：S341.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20190515014

“十二五”時期，郴州市按照“占多少、補(bǔ)多少”的基本原則，圍繞土地整治工作服務(wù)“三農(nóng)”和促進(jìn)“三化”的目標(biāo)，著眼擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長、保發(fā)展的現(xiàn)實需求，以土地開發(fā)項目建設(shè)為根本抓手，強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展、重點突出和因地制宜，堅持“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”，現(xiàn)已連續(xù)18a實現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展、耕地后備資源的急劇減少、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)要求的提高等現(xiàn)實情況，占補(bǔ)平衡工作已經(jīng)面臨著非常嚴(yán)峻的形勢。對耕地占補(bǔ)平衡進(jìn)行科學(xué)發(fā)展思考，拓寬耕地占補(bǔ)平衡工作的未來空間已經(jīng)是迫在眉睫。

1 郴州市耕地占補(bǔ)平衡工作的發(fā)展趨勢

1.1 林地上開發(fā)耕地是實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的最優(yōu)路徑

郴州市位于華中地區(qū)，地處南嶺山脈與羅霄山脈交錯、長江水系與珠江水系分流的地帶，屬低山緩丘地區(qū)，依據(jù)現(xiàn)有建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和工程技術(shù)手段，可供耕地開發(fā)的資源少、難度大，且多為林地。目前，全市補(bǔ)充耕地項目對林地的開發(fā)約占65%。近2a來，已有1/4的縣市區(qū)開發(fā)林地的比率達(dá)到90%以上，個別縣市區(qū)已達(dá)到100%。面對全市建設(shè)用地占用耕地數(shù)量逐年遞增的發(fā)展形勢，必須認(rèn)識到：在林地上開發(fā)耕地是當(dāng)前實現(xiàn)郴州市耕地占補(bǔ)平衡的最優(yōu)路徑。

在林地上開發(fā)耕地，是基于全國耕地占補(bǔ)平衡項目發(fā)展態(tài)勢，結(jié)合全市地形地貌特點、自然資源特點及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平做出的研判。已有相關(guān)研究表明，我國土地開發(fā)的重點在華中和華東地區(qū)，且主要坐落在湖南、湖北2省境內(nèi)。且數(shù)據(jù)及圖像顯示，自2009年起，我國土地開發(fā)項目的重心全部坐落于湖南境內(nèi)，并已經(jīng)逐步由湘北向湘南轉(zhuǎn)移；隨著工程技術(shù)手段的進(jìn)一步提升以及可開發(fā)、易開發(fā)耕地后備資源的進(jìn)一步縮減，低山緩丘地區(qū)的耕地開發(fā)必然在全國范圍內(nèi)處于第一選擇；由于郴州市山地丘陵面積占總面積的75%，林地面積占全市土地總面積的67.89%，在林地上開發(fā)耕地已是避無所避；基于郴州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，相對于以空心村改造、廢棄居民點和工礦用地復(fù)墾等來獲取耕地的方式，林地開發(fā)為耕地的方式最為經(jīng)濟(jì)、直接、高效。可以預(yù)見的是，在現(xiàn)有占補(bǔ)平衡政策不發(fā)生較大改變的前提下，全市的耕地開發(fā)在未來10a內(nèi)極有可能成為湖南省乃至全國的攻堅陣地，在林地上開發(fā)耕地以實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡工作也將在未來較長時間內(nèi)持續(xù)。

1.2 小規(guī)模開發(fā)是推進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡工作的最大現(xiàn)實

1.2.1 耕地后備資源細(xì)碎

基于多年來對耕地后備資源的持續(xù)開發(fā)，當(dāng)前耕地后備資源已經(jīng)相當(dāng)分散和細(xì)碎。以二調(diào)調(diào)減耕地數(shù)據(jù)為例，郴州市適宜開發(fā)耕地的面積8374hm2，0.67hm2以下的單片地塊占比約為47%，大于等于6.67hm2的地塊占比為1.62%。且受“封山育林”和“退耕還林”政策影響，實際可使用的耕地資源被進(jìn)一步嚴(yán)重縮減。

1.2.2 可大面積實施開發(fā)的項目數(shù)銳減

耕地占補(bǔ)項目的立項規(guī)模也在不斷縮小，項目個數(shù)在不斷增加，新增耕地質(zhì)量等級普遍不高。根據(jù)郴州近幾年開發(fā)項目立項統(tǒng)計情況，全市單個耕地占補(bǔ)項目預(yù)計平均新增耕地面積從2014年27.45hm2下降到2017年13.22hm2，下降了51.84%；單個補(bǔ)充耕地項目最大面積從90.85hm2下降到33.83hm2，下降了62.76%。因此小規(guī)模的耕地開發(fā)已經(jīng)成為了當(dāng)前的現(xiàn)實條件和未來發(fā)展趨勢。

1.3 生態(tài)及景觀優(yōu)化是耕地占補(bǔ)平衡工作的必然選擇

從德國土地整理的發(fā)展歷史看，經(jīng)過百余年的發(fā)展與調(diào)整，德國土地整理的目標(biāo)從最初大丘并小丘、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等，逐漸演變成為了當(dāng)前通過土地整理來改善居住條件、保護(hù)環(huán)境和打造生態(tài)景觀為主要目的。耕地占補(bǔ)項目作為農(nóng)村土地整治的重要組成部分，卻經(jīng)常因為目標(biāo)定位不高而導(dǎo)致項目區(qū)與周圍環(huán)境不協(xié)調(diào)、群眾認(rèn)可度不高等現(xiàn)實困境。必須認(rèn)識到，耕地占補(bǔ)項目雖然其主要任務(wù)是形成耕地占補(bǔ)指標(biāo)，但項目工程的實施是對土地資源及利用方式的再組織和再優(yōu)化過程，是可以有計劃有目的的對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行影響和改造的過程，更是應(yīng)當(dāng)作為實現(xiàn)自然保護(hù)的有效手段、實現(xiàn)人地和諧美好愿景的可靠方法。實施占補(bǔ)平衡項目，應(yīng)樹立長遠(yuǎn)的生態(tài)景觀建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展建設(shè)理念，爭取建設(shè)一片就能建成一片、建好一片，打造耕地占補(bǔ)項目的生態(tài)景觀效應(yīng)。

2 多舉措為郴州市占補(bǔ)平衡工作保駕護(hù)航

2.1 探索土地整治增加耕地用于占補(bǔ)平衡的方式方法

土地整治增加耕地用于耕地占補(bǔ)平衡，重點在于關(guān)注現(xiàn)有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田或糧食主產(chǎn)區(qū)周邊，將現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)耕地交界、邊緣或臨近的可利用資源開發(fā)為耕地占補(bǔ)指標(biāo)。其相對選點集中開發(fā)有著天然優(yōu)勢：地點臨近優(yōu)質(zhì)耕地，土壤條件、水源條件、勞動力供給均有一定保障，開發(fā)出來的耕地等級質(zhì)量也較高；有利于承接并進(jìn)一步擴(kuò)大當(dāng)?shù)匾延袃?yōu)質(zhì)耕地的生產(chǎn)功能，提高當(dāng)?shù)卮迕窦w組織的經(jīng)濟(jì)效益，同時也容易被當(dāng)?shù)卮迕袼邮芎驼J(rèn)可；目標(biāo)定位明確，可開發(fā)規(guī)模、質(zhì)量等容易被獲取和掌握；工程布置較為單一，資金規(guī)模量能夠控制在可以接受的范圍內(nèi)。據(jù)估算，郴州市優(yōu)質(zhì)耕地交界、邊緣或臨近的可利用資源在2000hm2左右。土地整治增加耕地用于占補(bǔ)平衡如能突破政策瓶頸，必將為當(dāng)前緊缺的優(yōu)質(zhì)耕地指標(biāo)儲備注入一針強(qiáng)心劑。

2.2 加強(qiáng)項目前期工作管理并增設(shè)項目效益驗收

據(jù)不完全統(tǒng)計，湖南省承擔(dān)項目的設(shè)計單位從現(xiàn)場踏勘到完成規(guī)劃設(shè)計一般不超過15d，部分技術(shù)骨干在1d之內(nèi)可以完成4個規(guī)模在20hm2左右的開發(fā)項目設(shè)計。反觀一些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，其土地整治項目的前期規(guī)劃設(shè)計階段往往需要2～3a。從表面上看，項目規(guī)劃設(shè)計單位責(zé)任心不夠、現(xiàn)場踏勘不仔細(xì)、項目設(shè)計人員技術(shù)水平不高、審查專家未前往項目區(qū)實地勘察等是導(dǎo)致項目前期工作不夠完善的主要原因，但實際上是項目管理重實施輕設(shè)計的慣性思維和重當(dāng)下輕長遠(yuǎn)的制度設(shè)計。強(qiáng)化對耕地補(bǔ)充項目的監(jiān)管，必須從制度下手、從源頭抓起，通過實地抽查核實、項目變更管理等方式對項目前期工作進(jìn)行嚴(yán)格管控。同時，增設(shè)項目效益驗收可更為有效地滿足當(dāng)前耕地占補(bǔ)工作的新要求。包括新增耕地質(zhì)量是否達(dá)到預(yù)計目標(biāo)、項目區(qū)培肥任務(wù)是否能按計劃實施、項目區(qū)耕種是否已按預(yù)定目標(biāo)落實、預(yù)定項目區(qū)生產(chǎn)任務(wù)是否達(dá)成等，并結(jié)合先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)安全等評價方法，可有效監(jiān)測新增耕地的數(shù)質(zhì)平衡、后續(xù)培肥及耕種、景觀效益是否達(dá)成等耕地占補(bǔ)項目預(yù)期目標(biāo)。

2.3 建立國土、林業(yè)統(tǒng)一的耕地后備資源數(shù)據(jù)庫

當(dāng)前郴州市在林地上開發(fā)耕地的瓶頸不僅限于退耕還林及林地保護(hù)政策，更是由于國土和林業(yè)部門間對林地概念的不同認(rèn)識和理解，導(dǎo)致在操作層面上形成了難以突破的屏障，并由此引發(fā)了一系列矛盾和沖突。應(yīng)該看到，林地作為控制指標(biāo)已經(jīng)在土地利用總體規(guī)劃中得到了保護(hù)與控制，林業(yè)保護(hù)的紅線在生態(tài)公益林范圍的圈定下也得到了有效落實，如何開發(fā)和利用地勢坡度在25°以下且郁閉度較低的低效林地，以及實際為荒地、過火地、灌木林地等殘次林地等來促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、實現(xiàn)公約數(shù)的最大化應(yīng)是當(dāng)前形勢下應(yīng)當(dāng)深入研究的首要問題。國土、林業(yè)部門均應(yīng)當(dāng)在人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，順應(yīng)發(fā)展形勢和未來趨勢，以服務(wù)“三農(nóng)”促進(jìn)“三化”為根本目的，打破部門間的藩籬，形成統(tǒng)一的林地認(rèn)識、建立統(tǒng)一的耕地后備資源數(shù)據(jù)庫，出臺完善的林地開發(fā)規(guī)程和辦法，創(chuàng)造通暢的部門聯(lián)席會議平臺。在數(shù)據(jù)庫建設(shè)過程中，應(yīng)建立相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將偏遠(yuǎn)、不宜耕種的耕地退耕還林，將利于耕種的林地調(diào)出公益生態(tài)林、經(jīng)濟(jì)林范圍用以開發(fā)耕地，切實為在合理范圍內(nèi)開發(fā)林地為耕地的路徑打下基礎(chǔ)、掃清障礙。

2.4 研究落實社會資本參與項目方式

2015年，湖南省出臺《關(guān)于引導(dǎo)和規(guī)范社會投資耕地開發(fā)的通知》，鼓勵籌措社會資金與力量參與項目建設(shè)。但是在現(xiàn)實工作中，各種社會資本參與的熱情有待激發(fā)和扶持。反觀德國的做法，德國土地整治項目中農(nóng)戶通常需要自行承擔(dān)項目建設(shè)資金的30%，并且因為有自己的資金投入，農(nóng)戶對土地整治項目表現(xiàn)出了格外的關(guān)注和投入。國內(nèi)也有學(xué)者建議在土地整治項目建設(shè)過程中向涉地農(nóng)民收取1%左右的項目建設(shè)資金，并認(rèn)為此舉既可以提高村民參與的積極性，又可以在一定程度上緩解高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田整治的資金缺口。由于郴州市有著“先行先試”的寬松政策，在理論基礎(chǔ)已經(jīng)較為完備的基礎(chǔ)上，可針對社會資本參與項目建設(shè)的意愿、參與資金量、參與效果等開展先期試點，堅持“整體漸進(jìn)、局部創(chuàng)新”的理念，注重項目跟蹤、意見反饋和效果評價，探索社會力量參與的適宜路徑和運(yùn)行機(jī)制。

3 結(jié)語

隨著耕地后備資源的進(jìn)一步縮減，建設(shè)項目對補(bǔ)充耕地的質(zhì)量要求也越來越高，占補(bǔ)形勢愈發(fā)嚴(yán)峻。必須結(jié)合郴州實際，參照相關(guān)研究和國外先進(jìn)經(jīng)驗進(jìn)行科學(xué)思考，積極探索和推行小規(guī)模開發(fā)、林地開發(fā)并形成一定的生態(tài)景觀，以及通過土地整治增加耕地用于占補(bǔ)平衡的方式方法。同時，通過加強(qiáng)項目前期工作管理并增設(shè)項目效益驗收，創(chuàng)新吸引和鼓勵社會資本參與的體制機(jī)制，是未來全市耕地占補(bǔ)平衡工作的必然趨勢。

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