對實施農村全域土地綜合整治的思考

杜俊娜

摘 要：為實現農業經濟可持續發展目標，需緊抓農村土地綜合整治工作，創新土地整治思路及方式，發揮出農村土地綜合整治積極作用。基于此，本文就實施農村全域土地綜合整治中存在問題及解決措施進行相關概述，旨在探索出一條科學長效的土地綜合整治路徑，以供參考。

關鍵詞：農村；全域土地；綜合整治

中圖分類號：S-0

文獻標識碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20190515076

前言

農村全域土地綜合整治是促進農業現代化發展、實現新農村建設的重要手段，需相關管理部門堅持以政府為主導、以部門為直接執行對象、以農村為實施場地的工作原則，通過深入貫徹落實農村全域土地綜合整治工作，實現政府得民心、農民得實惠的辦事目標。

以金華市婺城區湯溪鎮上鏡村全域土地綜合整治為例，該村集聚比較集中，主要分布在西畈水庫背面，村域西側為西畈水庫，東北大部分為水田，臨東地塊多為果園，村域土地比較平整，林地較少。根據土地利用變更調查數據，上鏡村村域總面積為285.31hm2。其中農用地面積為206.19hm2；村莊建設用地面積為19.38hm2，經營性建設用地面積為6.47hm2；交通水利及其他用地面積為50.64hm2；生態用地面積為2.63hm2。

上鏡村土地整治潛力類型豐富，墾造耕地、旱地改水田、標準農田建設、高標準農田建設、建設用地復墾項目均有囊括；兼有村莊內部整治與生態環境整治潛力。通過連片統一流轉、合理設置道路、實施土地整治工程。上鏡村耕地面積顯著增加，有效落實了耕地保護任務；高標準基本農田的建成，耕地質量平均等級得到了進一步提升。附婺城區湯溪鎮上村土地利用規劃圖。

上鏡村實施農村全域土地綜合治理的優勢，主要體現在以下方面。

1 實施農村全域土地綜合整治的優勢

1.1 農村具備高度的改革活力

農村具有高度改革活力，對全域土地綜合整治工作充滿熱忱。同時，鑒于土地綜合整治成功案例，使得土地改革工作得到了農民及其領導干部的高度重視與大力支持，農民希望通過改革工作解決農村土地存在問題及困境，切實提升農業發展期間的經濟效益及生態效益。

1.2 農村具備高度的發展動力

改善農村生活環境，提升農民生活水平，確保農村更具吸引力、農民更有歸屬感，是農村全域土地綜合整治工作重要發展動力，也是當前全域土地綜合治理的重要目標。

1.3 農村具備強烈的土地整治需求

土地是農業經濟最大資源及生產要素，使得農村對全域土地綜合治理工作具有強烈的需求，并亟待更加有效的政策來指導其善用土地資源，提升土地資源綜合效益，實現農業經濟最大化發展目標。

2 實施農村全域土地綜合整治局限性

就目前來看，農村全域土地綜合整治工作可切實提升農田建設的經濟利益，改善農業發展與土地資源供需之間的矛盾。但隨著工業化及城鎮化發展的不斷加快，使得農村全域土地綜合整治不到位，城鄉發展差距較大問題愈加嚴重。

2.1 農村分布問題

現階段農村用地結構散亂及土地利用率較低等問題依然存在。同時，耕地資源保護力度不佳，農業空間布局不合理，使得全域土地綜合治理工作難以落實[1]。隨著鄉鎮戰略及大花園建設的不斷推進，在農業土地規劃過程中也面臨著諸多壓力，特別是基本農田調整難度大，農業用地指標缺失等，無一不影響到全域土地綜合治理工作的順利開展。

2.2 農業用地需求問題

農民用地需求多體現在建房上，希望通過土地資源解決危房戶及困難戶住房問題。但由于農村建房用地指標缺失，同時，土地調整及空間規劃難度較大，導致隨意建房、建新不拆舊等問題頻發。農村經濟及其他產業較為落后，產能化較低，土地產出效率不高。隨著農民關于新產業、建房用地需求的不斷增長，違法違規用地情況亟待控制，對全域土地綜合治理工作提出了更大挑戰。

2.3 農業經濟發展問題

由于農業經濟受地理位置、氣候條件影響嚴重，因此村與村之間全域土地綜合整治工作落實情況也具有極大差異性[2]。同時，農村領導干部的綜合素質也可直接影響到土地綜合整治情況，需相關管理部門加大全域土地綜合整治工作宣傳力度，提升農民及其領導干部的土地整改意識。

2.4 農村土地管理體系問題

缺乏更加系統及完善的農村土地管理體系，使得土地綜合整治工作難以有效落實到基層群眾中。同時，由于現行土地管理機制對宅基地管理研究工作不夠充分，導致農村土地制度供給量不足，土地增值收益增長緩慢。

3 實施農村全域土地綜合整治的有效對策

3.1 加強土地綜合整治資金整合的工作

注重農村全域土地綜合整治的資金整合工作，通過建立健全資金投入機制，改善原土地整治中部門多頭建設、投資過于分散等問題。同時依據農村體系規劃目標及土地資源整理與復墾標準，加大農村基礎設施，如道路、水利工程及地質環境治理等建設投資力度，實施農村建設用地增減掛鉤資金管理體系[3]。針對全域土地綜合整治工作，采取預算不動、用途不改的資金整合手段，通過捆綁式的經濟投入，提升土地整治期間的資金利用率。在對土地整治資源進行管理的過程中，還可通過引入個體、企業及信貸等手段，拓寬融資渠道，降低融資風險，確保全域土地綜合整治工作具有更高的經濟效益。

3.2 明確全域土地綜合整治重點

緊抓農村全域土地綜合整治期間的4項工作重點：注重農村用地空間的規劃，以農村用地規劃標準為執行依據，從根本上控制農民建設用地量，通過優化產業布局及合理安排新增用地等手段，確保農村全域土地綜合整治工作順利開展；深入落實土地綜合整治工作，在保障農村生態環境及生態資源完整性的基礎上，對農村用地進行規劃及治理，更好踐行高標準農田建設，通過提升耕地面積及質量等手段，為農業經濟的快速發展奠定堅實基礎；對農村地區建設用地進行綜合治理，針對農村現有產業發展、公共服務及基礎設施建設工作，制定出可更好優化農村用地結構布局的土地整治體系；注重土地綜合整治的生態性，維護當地生物多樣性，促進農村地區可持續發展。

3.3 構建全域土地綜合整治體系

在構建農村全域土地綜合整治體系的過程中，相關管理部門需從以下2方面入手：建立農村土地產業化管理體系[4]。將高標準農田及時納入耕地保護體系中。遵循協調、自愿及有償原則，放活土地承包權及經營權，推行土地承包經營權流轉機制及流轉方式，切實提升農村全域土地綜合治理效率；針對連片高標準農田，依據土地綜合治理及產業規劃標準，集中發展農業規模化種植及牲畜養殖，實現農村生產要素的優化配置。

3.4 預防及糾正不良傾向

防止過于追求新增建設用地指標傾向，杜絕地方突破土地利用年度計劃報告，單一解決建設用地矛盾等問題發生，加大違法及損害農民核心利益等行為懲戒力度。同時，預防建設用地不拆舊傾向，在尊重農民意愿及承受范圍的情況下進行建設用地的綜合治理。預防政府大負債傾向，依據全域土地綜合整治工作資金的實際籌措情況，對工程量建設成本及資源平衡等方面進行嚴格監管。

3.5 加大全域土地綜合整治監管工作

為從根本上提升農村全域土地綜合整治工作有效性，相關管理部門還應從加大整治工作監管力度入手[5]。由于土地綜合整治具有極強地域性及差異性，需在實際開展過程中認清地方經濟及社會發展需求，在保障當地農耕文化及特色民風民俗完整性的前提下，制定出更加優質的農業建設用地規劃方案。對強迫農民流轉承包、強制征收農民土地等行為進行監管與懲治，切實保障農民合法經濟利益。同時，針對全域土地綜合治理工作，建立起與之相應的治理標準，通過對土地質量、規模及集約用地水平進行綜合分析，明確重點監管及考核內容。

3.6 切實保障農民核心利益

通過制定出切實可行的農民權益保障機制，切實提升農民核心利益。確保征收地工作執行期間，農民原生活質量保持不變，長遠升級不受影響；依照相關法律規定，保障農民財產收益處置權，依照農民意愿開展土地及房屋登記及分配工作。此后，分析土地潛在收益及市場價格的變動，對同一地區及同一 物類實施同一補償標準；在全域土地綜合整治過程中，還需從根本上尊重農民的生存權及發展權，改善城鄉發展差距過大問題，積極完善農民地區基礎設施建設。不僅如此，通過加強土地綜合整治宣傳力度等工作，確保農民可積極參與到土地整治工作中，獲取到一定勞務收入。

3.7 實施激勵配套政策

注重全域土地綜合治理過程中，激勵配套政策的執行及實施。加大當地政府部門對土地整治的資金投入量，結合各地土地整治先進經驗，出臺及實施整治激勵配套對策。成立土地綜合整治小組，主要對土地整治項目進行審批及統籌調度；以永久基本農田及增減掛鉤政策為主，依據國家及相關部門針對農村土地整治工作，不斷完善激勵政策內容，全面落實土地整治工作。

4 總結

農村全域土地綜合整治工作任重而道遠，需在改善土地資源供需矛盾的同時，落實城鄉統籌發展方針，實現農業經濟穩定有序發展目標。同時，為更好提升農村全域土地綜合整治有效性，相關管理部門也應認清農村固有優勢及劣勢，構建起系統創新的農村全域土地整治體系，早日實現多贏發展目標。

參考文獻

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[3] 董祚繼. 探索一條符合中國實際的鄉村振興之路——浙江省農村全域土地綜合整治的實踐與前瞻[J]. 浙江國土資源，2018（10）：7-12.

[4] 楊建波，王莉，劉潤亞，劉震宇，谷頤樂. 我國農村土地整治的發展態勢與重點研究領域[J]. 國土資源科技管理，2012，29（1）：94-101.

[5] 嚴金明，夏方舟，李強. 中國土地綜合整治戰略頂層設計[J]. 農業工程學報，2012，28（14）：1-9.