“三農”壓艙視角下的農村土地制度改革

桂華

我國實現今天的發展局面，離不開農村對于中國現代化建設的穩定器作用和蓄水池功能。一方面，隨著改革深化，我國逐步建立起城鄉要素自由流動制度，農村人口流入城市，支撐起加工制造產業，我國迅速從農業大國發展為“世界工廠”。另一方面，在推進工業化和城鎮化的同時，我國加速推進鄉村建設和鄉村發展，先后開啟社會主義新農村建設、“美麗鄉村”建設和鄉村振興戰略，鞏固農村的基礎地位。

在如此巨大的社會轉型過程中，我國未產生“貧民窟”及其他社會問題，關鍵在于，我國建立了“保護型城鄉關系”，城鄉結構具有彈性，鄉村起到“兜底”作用。農村的穩定器作用和蓄水池功能體現為，當出現經濟增速放緩并影響城市就業時，農民有條件退回鄉村，暫時性失業就不會在城市積累，更不會演化為影響社會穩定的嚴重問題。這是我國實現又好又快發展的奧秘所在。

農村能夠回得去，基礎是農村土地制度。土地承包經營制度釋放了農村剩余勞動力，激發了農民生產積極性，在土地承包經營的基礎上，農民合理安排家庭勞動力，逐步形成農村青壯年勞動力外出務工和中老年勞動力在家務農的局面，廣大農村普遍產生“半工半耕”農民家庭經營模式。這既增加了農民的家庭收入來源，又為進城務工農民構筑了穩定的農村大后方。農民可以在城鄉之間多次往返，形成了“機會開放、風險較低”這一中國特色的城鎮化道路。在長期的歷史實踐中，我國逐步形成具有福利分配性質的農村宅基地制度。隨著新型城鎮化戰略的推進，越來越多的農民在城鎮購房定居，同時，也有相當一部分農民暫時無法實現城市安居。這意味著，農村宅基地依然發揮著居住保障的功能。

2019年中央一號文件明確了“深化農村土地制度改革”的重點任務。站在鞏固“三農”壓艙石地位的角度看，深化農村土地制度改革，需要注意以下三個方面的問題。

一是進一步明確農村土地制度改革底線，堅持走中國特色社會主義的農業現代化道路。農村土地制度改革的底線是，“堅持農村土地集體所有、不搞私有化”。在制定第二輪土地承包到期后延包的具體辦法和落實承包地“三權”分置政策方面，要堅持集體土地所有權的主體地位。推進農業現代化，解決糧食安全和食品安全、農民就業、土地細碎化和地權分散等現實問題；加大力度推進土地產權整合、解決土地細碎化問題和完善農業基礎設施。釋放土地生產功能的關鍵是發揮集體作用。可采用虛置承包權的辦法，將土地承包權變成經濟收益權，將土地使用權集中到集體經濟組織，然后向農業經營主體公平配置土地資源。可借鑒珠三角地區的“土地股份合作社”、上海地區的“家庭農場”等成熟做法和經驗。

二是穩步推進農民退出宅基地，深入總結土地制度三項改革試點經驗。農民退出宅基地是一個自然而然的過程，只有城中村和城郊村的宅基地存在巨大財富價值，而這類地區加起來不超過全國農村的5%。保留農村宅基地這部分“資源冗余”，不將農村退出宅基地作為農民進城落戶條件，避免激進的宅基地退出政策，尤其要警惕直接或變相的市民下鄉占地行為，避免出現不合理土地政策所誘發的“逆城市化”現象。為穩妥推進改革，中央部署征地制度、集體經營性建設用地制度和農村宅基地制度三項改革試點工作。目前這項試點已經推行了4年多，《土地管理法》修訂工作同步推進。三項試點工作封閉運行，社會公眾對相關情況的了解不夠，“三農”學界對33個縣市區的試點做法、取得成效和存在問題，還缺乏系統深入的調查研究。建議加大對三項試點的研究力度，全面評估實現效果，為修法和土地制度改革提供科學依據。

三是合理利用土地政策工具，實施鄉村振興戰略。部分地區的基層政府將土地當作鄉村振興的政策工具，嘗試通過土地制度創新來解決鄉村發展面臨的資源匱乏問題。其中，比較典型的做法是利用農村宅基地和集體經營性建設用地方面的政策，發展鄉村旅游、開發民宿和開展一二三產業融合項目。從全國來看，在近郊農村和自然資源豐富的少數地區存在鄉村旅游和民宿開發的條件，全國大多數農村和地區很難成功。從事鄉村旅游開發需做好全局規劃，避免地區之間發生同質化競爭，避免出現農業“三產化”泡沫。

（作者為武漢大學社會學系教授、博導）