人性化執法不能“人情化”

【摘要】人性化執法的目的是更好地執法，而不是放棄執法職責、放任違法行為、包庇縱容違法相對人，不能借人性化之名，行“以情代法”“情大于法”之實。只有按照法治思維、在依法行政的框架內進行人性化執法，才能行穩致遠，實現法律效果和社會效果的統一。

【關鍵詞】人性化 執法機關 行政管理 【中圖分類號】D922.1 【文獻標識碼】A

近年來，在建設社會主義和諧社會、構建服務型政府、倡導文明執法和執法為民等大背景下，人性化執法的理念被引入城市管理、交通管理、治安管理、市場監管等領域，得到人民群眾的擁護和社會各界的贊譽，成為行政執法改革中的一道靚麗風景。但與此同時，實踐中對人性化執法也產生了一些誤解和曲解，存在著對人性化執法的誤用和濫用，如有的執法人員以人性化執法的旗號，害怕或回避矛盾和沖突，對違法行為放任自流、不管不顧，無原則地迎合遷就相對人。因此，亟待對人性化執法的內涵正本清源，準確把握執法人性化的邊界與尺度，將執法人性化納入法治的軌道，謹防人性化執法淪為“人情化”執法，以更好地執法尊重人性尊嚴。

人性化執法，是基于人性尊嚴而非關系人情

執法人性化，根本的出發點是對人性（人格）尊嚴的保護。人性尊嚴的核心在于人的自我目的性、自治與自決，也即每個人都具有自己的人格、價值和尊嚴，而不能被作為其他人達到目的的手段和工具。在行政執法中，這就要求執法機關將行政相對人視為“成熟的公民”而尊重其主體地位，不應視之為行政的“屈從者”，貶低為執法的客體和實現行政管理目標的工具。

現今，世界眾多國家的憲法中都有人性尊嚴的相關規定，這已成為現代憲法發展的一個趨勢。尊重人性尊嚴的原則，被稱為具有支配性地位的憲法原則、最高的憲法原則或憲法秩序內之最高法律價值。1945年的《聯合國憲章》開篇申言，“我聯合國人民同茲決心欲免后世再遭今代人類兩度身歷慘不堪言之戰禍， 重申基本人權，人格尊嚴與價值，以及男女與大小各國平等權利之信念”。1950年的《人權和基本自由歐洲公約》，以及1966年聯合國大會通過的《經濟、社會及文化權利國際公約》與《公民權利和政治權利國際公約》，也都蘊涵著保護人性尊嚴的精神。人性尊嚴原則同時也是我國憲法所規定的法治國家原則（“依法治國，建設社會主義法治國家”），以及尊重和保障人權原則（“國家尊重和保障人權”）的基本要求。

從執法機關的人性化執法實踐來看，很多都體現了對行政相對人人性尊嚴的保護和權利主體地位的尊重。例如，不搞暴力執法、野蠻執法，在執法中對相對人態度和藹、言辭禮貌，認真聽取其相對人的陳述和申辯，向相對人說明采取執法行為的事實和依據，切實尊重和維護其合法權益，等等，這些都值得贊賞和鼓勵。但執法人員如果僅因為某一行政相對人有權有勢、身份特殊或與自己有特別關系就網開一面；因為某一相對人是所謂的“弱者”就無原則地遷就照顧；在執法中追求不正當的目的，進行不相關的考慮；對一部分進行人性化執法而對另外的人不進行人性化執法，等等，這些做法就背離了人性化執法的初衷，淪為“人情化”執法，而非人性化執法。

人性化執法，是對執法方式的優化而非放棄執法

執法人性化，是將人性尊嚴的理念融入執法過程中，是通過人性化的執法方式更好地實現執行的法律效果和社會效果，而絕非對違法現象聽之任之、放棄執法，從而導致法律權威喪失、公共利益受損。在人性化執法中，執法是目的，人性化是方式，不能片面強調人性化，而忽視執法。

執法要實現人性化，應注意不僅要實現普遍正義，還要考慮個案中的具體情況，準確地解釋和適用法律，合理地行使自由裁量權，以實現個別正義；要堅持處罰和教育相結合，不能片面強調處罰、搞“不教而誅”或一罰了之，執法的目的是“糾正違法行為，教育公民、法人或者其他自覺守法”，只要達到這一目的，就不一定非要采取懲罰性的手段；執法手段的確定要與違法的事實、性質和社會危害程度等相適應，不能片面強調嚴厲打擊，而是要寬嚴相濟，要考慮違法行為人是否有應予以從輕、減輕甚至免于處罰的情形，應當針對不同群體的需要提供指導、提供支持以促進其守法，等等。

近年來，在執法尤其是對市場主體的規制執法領域，出現了很多具有啟發意義的新理論，如執法金字塔理論、回應性規制理論、合作式執法理論，其要義均在于考慮相對人違法的具體情況，在說服教育、行政指導、信息提供、行政處罰等執法多種手段中作出合理的選擇。執法金字塔理論認為，“在執法金字塔模型底部的是建議和說服性措施，中間是較為緩和的行政制裁措施，頂端則是懲罰性的制裁措施”。首先，要假設企業具有德行且自愿守法，則規制者應選取金字塔模型底部的措施。其次，如果這種假定沒有充分的基礎，那么規制者就應沿著金字塔的層級拾級而上，逐步采用更具有威懾性的措施。回應性規制理論認為，“政府在規制手段的運用上不能一刀切，要具有‘回應性，也就是根據被規制者的具體情況，采取針鋒相對或者量體裁衣式（tit-for-tat）的規制方式”。例如，對于那些只注重攫取短期經濟利益、不注重社會責任的主體，要用命令控制型監管來強制其遵守法律規定，并對違法行為進行嚴厲處罰；相反，對具有守法意愿的主體，最好是把自我規制和說服教育等相對溫和的方法作為首選。合作式或者遵從式執法模式的倡導者反對對抗式執法模式，認為“合作優先于對抗，建議、勸服優先于懲罰”；認為“對抗和懲罰的成本巨大而效果卻不好”。因此，在被規制者違法時優先考慮協商與談判，只有在其不予配合、不加妥協等極端情況下，才輔之以懲罰性執法手段。

長期以來，我國行政執法在精細化方面存在著一些弊端，這在運動式治理中表現得最為突出。在運動式執法中，往往片面強調從重、從嚴、從快，忽視個案的具體情況。對人性化執法的倡導，有利于糾正實踐中的這種偏差。但不能因而將人性化執法理解為放棄執法。其實所謂的運動式執法，正是因為平常的執法怠惰，沒有建立執法的長效機制，沒有實現穩定的、例行的、常態化的執法，導致積重難返，才不得已進行集中式治理或者專項的打擊。因此，要真正解決運動式執法的問題，就是要在建立執法的長效機制上下功夫。按照人性化執法的理念，包括前面介紹的執法金字塔、回應性規制或者合作式執法等理論，其目的都不是不執法，對違法者隨意放縱寬容，而是要采取更好的方式、策略來實現執法目的、更好地維護公共利益和公共秩序，這樣將使得運動式執法從根本上喪失存在的必要性。

人性化執法，遵循的是法治思維而非人治思維

人性化執法，是法治思維和方式在執法中的體現和要求，是依法行政原則的細化和深化。從根本上而言，法治本身就是一種人性化的治理方略，只有在法治軌道上才能實現真正的人性化執法，企圖以人治的思維和方式追求執法的人性化，結果一定是南轅北轍、適得其反。

提高法治思維和依法辦事能力，關鍵是要做到以下幾點：一要守法律、重程序，這是法治的第一位要求。二要牢記職權法定，明白權力來自哪里、界線劃在哪里，做到法定職責必須為、法無授權不可為。三要保護人民權益，這是法治的根本目的。四要受監督，這既是對領導干部行使權力的監督，也是對領導干部正確行使權力的制度保護。《全面推進依法行政實施綱要》提出，依法行政的具體要求，包括“合法行政”“合理行政”“程序正當”“高效便民”“誠實守信”“權責統一”六個方面。所謂“合法行政”，包括法律優位和法律保留兩個方面，前者是指行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行，不能與之相抵觸；后者是指沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。所謂“合理行政”，包括平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視；自由裁量權的行使符合法律目的，考慮所有相關的因素，排除不相關因素的干擾；所采取的措施符合比例原則，即措施要有助于行政目的的達成（適合性）、有多種措施能夠實現行政目的時，要選擇對私人權益損害最小者（必要性）、采取的措施所造成之損害應與行政目的之利益相稱（相稱性）。所謂“程序正當”，包括三個方面的規則，一是回避或反對偏私規則，即任何人不能作為自己的案件的法官；二是聽取意見規則，即行政機關對利益受到不利決定影響的相對人，應聽取其意見；三是說明理由規則，要求行政機關在對相對人作出不利決定時，應說明其事實和法律上的依據。所謂“高效便民”，要求行政機關遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優質服務，方便相對人。所謂“誠實守信”，要求行政機關公布的信息應當全面、準確、真實；行政機關要保護相對人的合理信賴和預期，非因法定事由并經法定程序不得撤銷、變更已經生效的授益行政決定，要履行自己對相對人所作的承諾，在變更規則或者計劃時要注意平衡相對人的信賴利益。所謂“權責統一”，要求執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。這六個方面，既是依法行政的重要內涵，也是人性化執法的內在要求。例如，人性化執法強調以執法細節入手，從方便群眾出發，簡化程序，改善態度，注重方式，提供服務，這就體現了“高效便民”的原則。

執法的人性化，是法治框架中的人性化，絕不是不要法治的任意執法、專斷執法、人情執法，而是必須堅持“合法行政”“合理行政”“程序正當”“高效便民”“誠實守信”“權責統一”，貫徹規則意識、平等意識、程序意識、服務意識、誠信意識，平等、善意對待相對人，合理行使裁量權。

人性化執法體現了保護人性尊嚴的根本原則，符合行政法治的基本原理，彰顯了社會主義核心價值觀，使得行政執法更容易得到人民群眾的接受，有利于降低執法成本、提高行政效能效率，值得大力倡導和推廣。但與此同時，要注意人性化執法的目的是更好地執法，而不是放棄執法職責、放任違法行為、包庇縱容違法相對人，不能借人性化之名，行“以情代法”“情大于法”之實。“人情化”執法，是人性化執法的異化，需要警惕和防范。只有按照法治思維、在依法行政的框架內進行人性化執法，才能行穩致遠，實現法律效果和社會效果的統一。

（作者為中國社會科學院法學研究所憲法與行政法研究室主任、研究員、博導）

【參考文獻】

①李洪雷：《行政法釋義學：行政法學理的更新》，北京：中國人民大學出版社，2014年。

②楊炳霖：《回應性管制——以安全生產為例的管制法和社會學研究》，北京：知識產權出版社，2012年。

【延伸閱讀】人性化執法的幾個瞬間

“您好，電動車安裝遮陽傘屬于交通違法行為，請您配合我們的執法工作！”2016年5月，平陽交警黃顯鎮面帶微笑，在路面攔下了一輛輛打著遮陽傘的電動車。執法中，黃顯鎮在詳細說明交通法律法規、安全駕駛等注意事項的同時，現場將電動車遮陽傘的違法搭建予以拆除，并為駕駛員送上一件黃色小雨衣，還不忘熱心地叮囑：雨天路滑，請您千萬注意行車安全！電動車駕駛員穿著黃色雨衣離去，雨衣背后印著的“平安交通與您同行”宣傳語顯得特別醒目。（來源：法制網）

為了將熱乎乎的外賣準點送到客戶手中，外賣人員成了交通違章的高發人群。外賣小哥如若在交通違章后接受現場處罰，則會影響送餐準點率，有可能被心急的買家投訴。2017年4月，杭州交警對外賣小哥實行了“彈性受罰”。據了解，杭州交警面向外賣平臺送餐人員有條件發放《外賣小哥交通安全手冊》。持證后，如果送餐人員因交通違章需要現場接受處理，警方考慮到“趕時間送餐”的實際情況，可要求送餐員在一周時間內自行選擇時間，“彈性受罰”。（來源：中國新聞網）

2018年7月，河南鄭州交警在例行查處交通違法行為時，發現一名瓜農醉駕，遂決定依法對其拘留。但在了解到醉駕者離異，且獨自照料其患病孩子、生活頗為不易時，交警便讓其先回家料理好家事，隔日再來接受處理。同時考慮到天氣炎熱，拘留后一整車西瓜極可能爛掉導致血本無歸，交警們便合力將整車瓜全部買下。（來源：《人民日報》）