生態法治建設需優化群眾參與機制

馬生軍 劉云喜

【摘要】當前，在生態法治推進的實踐中，存在著個別人民群眾主動參與意識不強、參與程序和渠道不清晰、參與缺乏相應的法律保障等問題。因此，需從決策、合作、問責和監督四個層面構建人民群眾參與機制體系，并不斷優化人民群眾參與機制的內在運作機理，從而加快我國生態法治建設進程。

【關鍵詞】生態法治建設 人民群眾參與機制 監督機制 【中圖分類號】D920.4 【文獻標識碼】A

生態環保問題直接關系民生福祉與社會和諧穩定，并逐漸受到公眾的關注。一方面，隨著政府加大推進生態法治的進程，人民群眾參與生態環保的意識也在不斷增強。另一方面，生態法治的推進離不開人民群眾的有效參與與監督，這不僅是維護人民當家作主的權利，也是保護公民生態環境權的內在需要，更是民主進步和推進生態法治化的重要方法。

以環境權益保障、參與渠道和信息公開透明來提升人民群眾參與的決策機制

要進一步規范和保障公眾的環境權益，包括嚴格落實《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，以及《關于切實加強建設項目環境影響評價公眾參與工作的實施意見》等相關規定，從而通過制度來確保公眾群體參與制定生態環保政策的渠道。制度的穩定能夠帶來公眾參與的程序、信心的穩定，有助于提高生態環保政策制定中公眾參與的穩定性與安全感。

由于生態法治的政策體系涉及一個綜合系統，不僅內容復雜而且范圍較廣，公眾俱事俱細都參與自然不太可能，不僅耗費過多，而且效率也會較差。因此，只有明確規定了公眾參與的程序、方式和內容，才能確保公眾參與各類生態環保政策制定的有效性。與此同時，還應進一步拓寬公眾參與生態環保公共事務的渠道，包括鼓勵各類民間社會組織、社會各界人民群眾代表積極參與生態環保的決策過程。

生態環境的信息公開和透明是人民群眾參與的前提，各級環保部門應當主動公開有效的環境信息，通過借助權威媒體或平臺及時、準確、全面地公開生態環境質量等信息，并對人民群眾高度關注的生態環保問題進行積極回應。此外，還應積極建設企業環境信息公開平臺，通過完善企業環境信用等級評定機制，來約束企業的環境失信行為。

以促進多元主體參與來深化人民群眾參與的合作機制

在政府層面，作為生態環境保護和法治建設的主導者，自身就需要構建生態型、綠色化的政府，不僅要確保人民群眾的基本環境權的實現，以及受到侵害時必要的救濟權的保障，還要加大對社會環保組織的扶持力度，借助購買社會服務等形式，促進社會環保組織參與環境保護，并充分發揮社會環保組織在參與生態環境政策法規和標準制定中的專業咨詢作用。

在企業層面，隨著公眾環保意識的增強，也迫使企業不得不開始加入到環保事業中，不僅是企業信譽和社會生態責任的考慮，更是為了增強與人民群眾的互動，向他們展示企業的良好文化與形象。與此同時，在企業開展各類環保活動中，一是需結合自身運營特點與社會公眾環保訴求，借助綠色化實踐活動的開展，與廣大人民群眾打成一片，提升廣大人民群眾對企業的認可度。二是需不斷完善綠色化技術創新服務平臺，并建立企業綠色環保技術開發與公眾環保需求進行對接的良性互動機制。

在社會公眾層面，當前公眾參與生態環保法治建設主要表現為被動參與多而主動參與少，且多為形式上參與，實質參與的相對較少。同時，社會公眾參與生態法治更多是集中于末端，即多發生于在生態環境遭到嚴重破壞后，并影響了社會公眾的生產生活，才會去參與生態環境保護的法治推進。因此，進一步深化社會公眾參與生態法治，還應加強生態保護的源頭參與、全過程參與和主動參與意識。此外，由于環境知識的專業性和復雜性，社會公眾還應加強對環境知識的學習，形成對環境問題的科學認知和評價，避免盲目性。

以責任追求、指標問責、多主體問責為核心建立人民群眾參與的問責機制

要建立公眾參與生態環境事故責任的追究機制。嚴格的責任追究機制，有助于將群眾參與進行制度化落實。若人民群眾參與權無法有效落實，則應追究相應的機構和部門負責人。在生態環境的法治化進程中，將人民群眾有效參與問責進行制度化、規范化，不僅有助于發揮其對政府的生態環保職能的監督，也有助于不同職能部門明晰環境問題的責任邊界，改進實踐中相互推諉、遇到問題無責任人出來承擔的不作為或作為不夠的現象。

要進行干部政績考核的生態環境指標問責。政府要制定一套規范、責任清晰也具有較強的可操作性的環境績效評價指標。從而明確干部和相關部門機構的生態環境職責，將其作為考核經濟發展質量的重要依據，強調“既要金山銀山，也要綠水青山”。因此，只有將環境指標問責納入問責機制，才能改進政府環境治理的實效。

要擴大除政府之外的問責主體。不僅公眾參與問責，具有專業性的環保組織與環評機構等也要參與進來進行積極問責，對政府的生態環保治理和法治建設進行評估，并定期向社會公布。除了對政府問責，還包括對企業問責、生產者問責等，只有擴大追責主體和加大懲處力度，形成終身追責，才能有效遏制各類蓄意破壞生態環境，不顧后果的盲目決策與生產行為。

以監督權的保障和環境公益訴訟機制完善人民群眾參與的監督機制

一方面，要引導全社會形成“敢監督”“愿意監督”的良好氛圍。首先，生態環境保護的主管部門應通過組織相關的媒體活動，以現場監督、內參監督、曝光監督、約談監督、新聞監管等形式，全面嚴格地開展對各類環境違法行為的打擊活動，提高生態環境保護的主管部門的執行力與公信力。其次，生態環境保護的主管部門自身也需要切實保障廣大人民群眾的知情權、監督權，并自覺接受輿論和人民群眾的監督。最后，良好的公眾監督作用發揮還需進一步完善相應的評價機制和考評機制。生態環境保護的主管部門需要嚴格按照生態環保建設的要求，制定一套合理的資源利用率、環境破壞程度等方面的評估指標標準，對比審視當地的生態效益，并針對發現的問題進行責任劃分與承擔，通過公眾參與評議的結果和專家的評價來進行合理的獎懲，使各項生態績效的考核指標都能真正落實。此外，還要建立自然資源資產離任審計和生態環境損害責任終身追究制，確保生態環境保護的政策法規構成一個良性的反饋機制。

另一方面，要建立健全環境公益訴訟機制。它是人民群眾參與環境保護的重要武器，也是保障人民群眾環境權益的重要形式。當公眾的合法環境權益遭到侵害時，借助環境公益訴訟程序便可以向法院實施訴訟。生態環境保護的主管部門也需積極配合，對于其中的環境污染損害取證等事務應予以支持。與此同時，還可建立環境維權中心或維權部等機構，以公益律師和人民群眾代表的方式來培育公眾參與生態環保法治實踐，有助于維護社會公眾的合法環境權益。

（作者分別為運城學院政法系講師；中央民族大學經濟學院講師）

【注：本文系2016年度國家社會科學基金項目“民族地區農牧民就地（就近）城鎮化機理及制度保障研究”（ 項目編號：16BMZ104）階段性成果之一】

【參考文獻】

①郭世平：《公眾參與生態文明建設的制度路徑探索》，《學術交流》，2014年第1期。

②王夢橋、楊潔、郭雅楠：《生態文明建設公眾參與機制法律問題研究》，《經貿實踐》，2018年第9期。

③楊曉娣：《在生態保護過程中建立公眾參與制度的必要性》，《科技創新導報》，2008年第22期。