當代中國地方官員有序政治流動及其經濟性影響
——實際任期考察的視角

姚金偉,韓海燕

(1.國際關系學院國際經濟系,北京 100091;2.陜西省社會科學院人文雜志社,陜西 西安 710065)

一、問題的提出

成大事者，以多得替手為第一要義。政治精英轉換是當代中國地方官員有序政治流動的基本動力，而人事更迭存在深刻的經濟根源，即改革開放和四個現代化事業。中華人民共和國成立后，毛澤東依靠發動群眾，遏制官僚主義膨脹，地方官員更多來自中央政府的政治授權，這就實現了中華人民共和國成立后的單一制國家建設。十一屆三中全會確立了黨和國家工作重心的轉變，即從階級斗爭轉向經濟建設。鄧小平大力起用年輕銳利的地方年輕干部，鼓勵他們爭當改革干將和闖將。他提出了“干部四化”的主張，并支持組建了第三梯隊，掀起了政治精英大轉換的政治浪潮。徐湘林[1]指出：年邁體弱、缺乏良好教育和專業知識的老干部離開了領導崗位，取而代之的是新型的中青年知識—技術型官僚；他們大多受過良好的教育和具有相關的專業知識，對十一屆三中全會以來的政治路線和方針政策持擁護態度,從革命干部到技術官僚的政治精英轉換奠定了中國改革開放的政治基礎。

中國經濟奇跡存在深刻的政治根源。改革開放初期，中央組織部成立青年干部局，組建第三梯隊，他們成為四個現代化路線的堅定執行者。經濟績效和經濟發展能力越來越成為官員晉升提拔的重要依據，中央組織部將此寫入了干部考核管理辦法等一系列組織規定。1979年11月，中央組織部印發《關于實現干部考核制度的意見》，提出了政績考核的概念，要求對干部工作成績從德、能、勤、績四個方面進行考核。1998年5月，中央組織部印發了《黨政干部考核工作暫行規定》，提出領導班子考核內容為思想政治建設、領導現代化建設的能力和工作實績三個方面。并對工作實績做了明確界定：在經濟建設、社會發展、精神文明建設和黨的建設等方面所取得的成績和效益，在推進改革、維護穩定方面所取得的成績和效益。地方縣以上黨委和政府領導班子的工作實績主要包括各項經濟工作指標的完成情況，經濟發展的速度、效益與后勁，以及財政收入增長幅度和人民生活水平提高的程度，科教文衛體事業的發展，環境與生態保護、人口與計劃生育、社會治安綜合治理等狀況。這就突出了經濟績效和經濟發展能力在“能、績”考評中的分量。隨著中國經濟社會發展進入不同階段，對地方官員經濟績效和經濟發展能力的考核要求也逐漸發生變化，這些變化均是適應不同時期經濟社會發展要求的有效政策調整。根本意義而言，能力導向型的干部選拔機制是當代中國地方官員有序政治流動的依據。各時期人事政策調整的重點，也只是對能力有所側重的要求。

地方官員有序政治流動是認識中國經濟40年改革發展的邏輯主線。剖析當代中國地方官員有序政治流動的依據、結果、影響，對于理解中國道路和中國模式具有深刻意義。更進一步地，追溯到中國古代歷史，當代中國政治人事制度設置與中國古代官制的歷史延續性何在？現代中國在經歷了學習原蘇聯和歐美的制度洗禮后，如何堅守歷史傳承？筆者基于地方官員實際任期的考察謹做初步探討。

本文可能的學術貢獻主要體現在三個方面：首先，揭示了中國經濟增長的政治根源，率先提出了地方官員任期與投資增長之間所存在的“三上二下式倒U型分布”，揭示了中國政治商業周期的結構性特征，深化了對中國模式的探討。其次，通過統計和計量分析，深入剖析了當代中國地方主官實際任期，具體提出“五年任期制縮水為三年之政”，彌補了學界對政治激勵研究的短板，該結論具有豐富的政策意義。最后，更深一步討論了中國傳統智慧對現代治理的歷史和機制的延續性，特別是用最簡單的實際任期調控解決最復雜的權力—信息不對稱性難題。

二、依據：能力導向型的干部選拔機制

(一)起用一代新人

從五條標準到“干部四化”。1964年，毛澤東在《人民日報》刊發的《九評蘇共中央的公開信》中，提出了選拔培養接班人的五條標準：必須是真正的馬克思列寧主義者；必須是全心全意為中國和世界的絕大多數人服務的革命者；必須是不但要團結與自己意見相同的人，而且要善于團結那些與自己意見不同的人，還要善于團結那些反對過自己并且已被實踐證明是犯了錯誤的人；必須是黨的民主集中制的模范執行者，而不能像赫魯曉夫那樣，破壞黨的民主集中制，專橫跋扈，對同志搞突然襲擊，不講道理，實行個人獨裁；必須富于自我批評精神，勇于改正自己工作中的缺點和錯誤，而絕不能像赫魯曉夫那樣，文過飾非，把一切功勞歸于自己，把一切錯誤歸于別人。十一屆三中全會實現了黨和國家工作重心的轉移，但仍有一些領導干部對十一屆三中全會的路線、方針、政策不理解、不支持，甚至抵制。對時局的隱憂，特別是擔心“三種人”(即文革中靠造反起家的人、幫派思想嚴重的人、打砸搶分子)興風作浪，鄧小平著手考慮提拔中青年干部。1979年11月，鄧小平在中央黨政軍機關副部長以上干部會上指出，“現在我們國家面臨的一個嚴重問題，不是四個現代化的路線、方針對不對，而是缺少一大批實現這個路線、方針的人才”[2]。緊接著，鄧小平提出了“干部四化”。1980年12月，鄧小平在中共中央工作會議上提出，要在堅持社會主義道路的前提下，使我們的干部隊伍年輕化、知識化、專業化，并且要逐步制定完善的干部制度來加以保證；提出年輕化、知識化、專業化這三個條件，當然首先是要革命化，所以說要以堅持社會主義道路為前提。

組建第三梯隊。1981年4月，陳云[3]在《提拔培養中青年干部是當務之急》明確提出，從現在起，就成千上萬地提拔培養中青年干部，讓德才兼備的中青年干部在各級領導崗位上鍛煉，老干部對他們實行傳幫帶，使大量的中青年干部成為我們各級黨政工作強大的后備力量，隨時可以從中挑選領導干部。實際上，第三梯隊這個說法由胡耀邦提出，是相對第一梯隊和第二梯隊而言的，具體來說，第一梯隊指的是中央常委，第二梯隊指的是主持中央日常工作的干部，第三梯隊指的是年齡在50歲上下、特別是40歲上下的中青年干部。當時主持中央日常工作的第二梯隊干部年齡也是60歲以上了，與第一梯隊年齡相差不大。為此，中央組織部成立“青年干部局”(其中，一處負責聯絡部委，二處負責聯絡地方)，由李銳擔任第一任局長。1983年9月，中共中央批準下發了《中央組織部在全國組織工作座談會上的報告》，提出了關于第三梯隊建設的原則性要求。隨后一個月左右，中共中央印發《關于建立省部級后備干部制度的意見》，具體公布了第三梯隊建設的目標和任務等實施細則。

1985年，后備干部梯隊初步形成。陳堅[4]指出，最初要求在1984年7月前選定1 000名省部級后備干部，到1985年，中央組織部共選出省部級后備干部855名、地局級后備干部17 690名、縣處級后備干部96 945名。與此同時，從1980—1985年，全國選調了9 900名應屆優秀大學生到基層鍛煉。此后，1986年和1987年又進行了名單更新。青年干部局承擔了組建第三梯隊的主要工作，在考察干部時，嚴格落實“干部四化”，特別是嚴格把好政治、年齡和文化三關。當時青年干部局還自行設計了民意測驗表格，旨在運用定量考核辦法提高大規模干部考察的效率，為了避免選出平庸、四平八穩的干部，特意不設置中或良，而只設置非常好、好、差、很差這四類選項。

扶上馬、送一程。第一批第三梯隊名單初步確定后，中央組織部制定《關于加強與改進部委第三梯隊建設工作的幾點意見》，對第三梯隊采取因人而異、分類指導的培養措施，放到主要領導崗位上鍛煉。在青年干部局的幫助下，列入第三梯隊的后備干部相繼建立起相稱的履歷表。當然，第三梯隊名單實行滾動式管理，對列入名單的人選逐年進行考核，新發現優秀人才也隨時補充，而逐漸暴露問題的人選也及時調整出去，這就保證了第三梯隊較高的人才隊伍水平。1984年10月，十二屆三中全會通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》，其中第九條明確提出，“起用一代新人，造就一支社會主義經濟管理干部的宏大隊伍。”最初為防范“四人幫”勢力復辟而締造的第三梯隊，則成為改革開放基本國策的堅定執行者：從1985年開始，第三梯隊名單中的后備干部先后走上黨政一把手的領導崗位；從黨的十三大—十八大，多數中央委員均出自第三梯隊；而十七大和十八大政治局常委中，只有兩位未被列入第三梯隊。這樣的人事安排從根本上保證了中國改革開放的現代化進程順利推進。

(二)數字出官？問卷結果檢驗

經濟績效和經濟發展能力是否成為干部選拔的重要依據？2017年5—9月，筆者對湖南省衡陽市、四川省成都市、貴州省貴陽市和安順市200名縣處級以上地方官員進行了問卷調查。共發放問卷200份，回收179份，其中有效問卷159份，有效問卷率為79.5%。問卷對象為縣處級以上的地方官員，具體如副市長、縣長、縣委書記以及各市直機關職能部門負責人等。其中，就性別而言，男性官員為105人，占66%，女性官員為54人，占34%；就年齡分布而言，35歲以下官員為55人，占34.6%，36—40歲官員為72人，占45.3%，41—45歲官員為31人，占19.5%，46—50歲官員為1人，占0.6%；就行政職務分布而言，副市長26人，占16.4%，縣(區)長21人，占13.2%，副縣(區)長29人，占18.2%，其他83人，占52.2%，這里的其他指的是市委市政府、市人大政協及各市直機關和職能部門的副處級以上領導，包括調研員等；就行政級別的分布而言，副處級以上官員為133人，占83.6%，廳局級官員為26人，占16.4%。問卷對象基本社會特征變量的標準差分布顯示，數據分布基本穩定，數據質量較好。

70%以上的問卷對象認為地方官員(縣區級和地市級)提拔看重經濟績效和經濟發展能力。具體而言：對縣區級干部提拔的認識中，71.7%的問卷對象同意或完全同意干部提拔中對經濟績效和經濟發展能力的看重；對地市級干部提拔的認識中，更有79.24%的問卷對象持同意或完全同意的態度；就完全同意的認知分布而言，問卷對象對縣區級干部的提拔依據的態度比對地市級干部更顯著。這就意味著絕大多數的問卷對象都認識到，經濟績效對于縣區級和地市級干部提拔具有十分重要的意義。

進一步追問，地方干部選拔的決定性因素有哪些？本調查問卷設計了九項選拔指標，問卷對象從這九項指標中選前四項決定性因素的指標。綜合目前學界研究視角，這九項指標具體總結為：年齡和學歷；資歷；血緣和姻親關系；老鄉、同事、同學關系；相同的愛好和興趣；經濟績效和發展經濟的能力；政策創新的能力；平衡各方利益的能力；不犯錯和不擔責。就縣區級官員晉升決定性因素(前四)分布情況看，28.3%的問卷對象選擇的是年齡和學歷、經濟績效和發展經濟的能力、政策創新的能力以及平衡各方利益的能力；9.43%的問卷對象選擇的是資歷、經濟績效和發展經濟的能力、政策創新的能力以及年齡和學歷；8.18%的問卷對象選擇的是年齡和學歷、經濟績效和發展經濟的能力、平衡各方利益的能力以及不犯錯和不擔責。從具體分布來看，問卷對象具有共識的是年齡和學歷、經濟績效和發展經濟的能力以及平衡各方利益的能力。就地市級官員晉升決定性因素(前四)分布情況看，34.59%的問卷對象選擇的是資歷、經濟績效和發展經濟的能力、政策創新的能力以及平衡各方利益的能力；13.21%的問卷對象選擇的是年齡和學歷、經濟績效和發展經濟的能力、政策創新的能力以及平衡各方利益的能力。從具體分布看，經濟績效和發展經濟的能力、政策創新的能力以及平衡各方利益的能力這三個因素在地市級官員晉升因素中具有共識性認識。

能力導向成為地方官員選拔的主要依據。從問卷對象對縣區級和地市級官員晉升決定性因素的認知看，具有共識的是三種能力，即經濟績效和發展經濟的能力、平衡各方利益的能力以及政策創新的能力，其中尤其以經濟績效和發展經濟的能力和平衡各方利益的能力最受認可。而存在差異的是，在縣區級官員的晉升決定性因素中，年齡和學歷同樣發揮著重要作用，其次是政策創新的能力。而在地市級官員晉升決定性因素中，政策創新的能力發揮著重要影響，其次是資歷。這種差異是對地方官員政治晉升過程中選擇偏好的深刻反映。長期以來，“數字出官”被用來描述干部選拔中看重經濟績效的現象，甚至在官場流行“GDP出干部”上述說法。通過上述問卷調查似乎也進一步證實了上述說法：在縣區級和地市級干部提拔中，經濟績效和發展經濟的能力確實是重要因素，但這也并非絕對，同樣重要的考量因素還有官員平衡各方利益的能力以及政策創新的能力，此外，還有年齡、學歷和資歷。這意味著組織部門提拔地方官員雖然突出能力導向，但這個能力是綜合能力，特別是2006年中央組織部印發《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》倡導正確政績觀之后，“唯GDP論”有所緩解。2014年中共中央印發《黨政領導干部選拔任用工作條例》，進一步優化干部提拔標準。當然，毋庸置疑的是，經濟績效和發展經濟的能力仍然是中國能力導向型干部選拔機制的基礎，這是由中國經濟發展模式所決定的。

三、結果：五年任期縮水為三年之政

地方黨政領導干部任期制有著嚴格的制度規定。干部任期制是中國政治民主化的重要改革成果，源自鄧小平對領導干部職務終身制的廢除。從20世紀80年代開始，浙江省、四川省、天津市和山東省等地開始了黨政領導職務任期制的零星試點。1995年開始，中國陸續出臺了多項有關干部職位任期制的政策法規。1999年，中央組織部成立“建立黨政領導職務任期制的制度和法規問題研究”課題組，同時在天津市、江蘇省、福建省、浙江省、遼寧省、山東省、濟南市、青島市和成都市等九省份展開課題研究，這批研究成果成為后來各地黨政領導職務任期制政策文件的來源。2000年8月，中共中央公布了《2001—2010年深化干部人事制度改革綱要》，明確指出實行黨政領導職務任期制。

2002年，十六大報告第一次在黨的工作報告中明確提出，實行黨政領導干部職務任期制。2004年，全國人民代表大會頒布的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十八條規定，“地方各級人民政府每屆任期五年”。2006年，中共中央發布《黨政領導干部職務任期暫行規定》，明確規定，“黨政領導職務每個任期為五年，在相同職務上任職不超過兩個任期，其中民族自治地方的少數民族領導干部可以適當放寬”，第四條對此進一步強化，“黨政領導干部在任期內應當保持穩定；黨政領導干部在一個任期內因工作特殊需要調整職務，一般不得超過一次”。不滿一個任期的只有六種特殊情況，即達到退休年齡、由于健康原因不能或者不宜繼續擔任現職務、不稱職需要調整職務、自愿辭職或者引咎辭職和責令辭職、因受處分或受處罰需要變動職務或者被罷免職務和因工作特殊需要調整職務。因此，從制度層面看，中國官員的任期規定十分明確。

干部五年任期制由此得以確立。2007年，黨的十七大報告強調，在黨的領導干部任期制初步確立的情況下，接下來的主要工作是，健全領導干部職務任期、回避、交流制度，完善公務員制度。2009年，中央組織部發布《關于嚴格執行干部職務任期規定保持干部在法定任期內穩定的通知》規定，“市、縣、鄉黨政領導班子成員在同一個崗位應當任滿一屆，無特殊原因未任滿一屆不得調動。”2013年11月，中共中央出臺《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》，明確提出，“完善黨政領導干部職務任期制度，適時修訂《黨政領導干部職務任期暫行規定》，嚴格控制選任制領導干部任期內職務變動，規范干部輪崗交流，避免黨政領導干部因調動頻繁而引發短期行為”。2014年9月，中共中央辦公廳印發《關于加強鄉鎮干部隊伍建設的若干意見》明確要求，“保持鄉鎮干部隊伍相對穩定，鄉鎮黨政正職一般應任滿一屆，鄉鎮領導班子成員任期內一般不得調動或調整”。

2016年，中央再次印發三個法規文件強調干部五年任期。這三個法規文件分別是《黨政領導干部職務任期暫行規定》《黨政領導干部交流工作規定》《黨政領導干部任期回避暫行規定》。根據這三個文件規定：黨政領導職務每個任期為五年；黨政領導干部在同一職位上連續任職達到兩個任期，不再推薦、提名或者任命擔任同一職務；且縣級以上地方黨委、政府領導成員在同一職位上任職滿十年的，必須交流。此外，《中國共產黨黨章》對黨組織各級委員會任期都做了規定：從中央到基層黨的委員會每屆任期均為五年。2018年7月，中共中央辦公廳印發《關于黨的基層組織任期的意見》規定：村和社區黨的委員會、總支部委員會、支部委員會每屆任期為5年。

在現行干部選拔制度的作用下，地方黨政官員的實際任期已經由任期制所規定的五年縮水為三年，如表1所示。由表1可知，從1978—2018年，當代中國地方黨政官員實際任期分布情況看，多數比例的地方主官，具體包括：23.0%省委書記、24.4%省長、22.8%市長、22.8%縣/區委書記和23.9%縣/區長實際任期均為三年。就市委書記而言，20.2%的市委書記實際任期為四年，實際任期為兩年和三年的市委書記占比皆為18.8%。就中國地方黨政官員的實際任期而言，278名省委書記的實際任期均值為53.7個月(約4.5年)，320名省長的實際任期均值為46.9個月(約4年)，3 156名市委書記的實際任期均值為43.3個月(約3.5年)，3 321名市長的實際任期均值為39.4個月(約3.25年)，2 519名縣/區委書記的實際任期均值為42.4個月(約3.5年)，3 321名縣/區長的實際任期均值為38.8個月(約3.25年)。其中，縣級主官的實際任期均值接近市級主官，主要原因是受限于縣級主官履歷的可獲得性，致使目前該數據庫中縣級主官編碼數量有限。隨著縣級主官履歷編碼數量的擴大，縣級主官實際任期均值與市級主官實際任期均值的差距將會進一步擴大。

表1 當代中國地方黨政官員實際任期統計：1978—2018年

資料來源：根據筆者自制的《當代中國地方官員數據庫：1978—2018年》整理而成。

表2報告了159名調查對象對省級、地市級和縣區級書記及行政長官實際任期的認知情況。具體而言，省委書記的實際任期集中于4.6—5年，省長的實際任期集中于4.1—4.5年，81.1%的調查對象認為省委書記的實際任期在5年以內，71%的調查對象認為省長的實際任期在4.5年以內。地市委書記的實際任期集中于3.6—4年，市(地)長的實際任期集中于3.1—4年，47.7%的調查對象認為地市委書記的實際任期在4年以內，67.3%的調查對象認為(地)市長的實際任期在4年以內。縣(區)委書記的實際任期集中于3.1—3.5年，而縣(區)長的實際任期集中于2.6—3年，49.7%的調查對象認為縣(區)委書記實際任期在3.5年以內，66%的調查對象認為縣(區)長的實際任期在3年以內。而從標準差分布看，基本上是級別越高，標準差越大，這意味著對于地方政府而言，級別越高，官員實際任期的變化幅度越大，而越接近基層的地方官員，其實際任期變化差異越小，實際任期分布越集中。這159名調查對象對地方長官實際任期的認知分布與表1所報告的當代中國地方黨政官員的實際任期基本一致，例如，這159名調查對象對市委書記的任期分布中，35.2%的任期認知集中于3.6—4年；而表1市委書記的平均實際任期為43.3個月，恰處于3.6—4年的范圍之內。這意味著測量具有較好的建構效度，其結論也具有可推廣性。

表2 地方官員實際任期認知的概率密度分布表

四、影響：中國政治商業周期的結構性特征

在實際任期的作用下，當代中國地方官員有序政治流動產生的宏觀經濟影響尤以政治商業周期表現最為深刻。特別是“三上二下式倒U型分布”，即在一屆地方政府五年任期內，存在固定資產投資前三年較快增長，后兩年增長速度回落的現象。姚金偉等[5]基于1978—2012年省級固定資產投資的面板數據分析發現了這一統計現象，并在穩健性檢驗部分，對七個五年小周期分別做了檢驗，除了三次外部沖擊所在的三個小周期存在差異性扭曲作用，其他四個五年小周期都存在“三上二下式倒U型分布”的結構性特征。Xi等[6]針對1994—2011年市級地方主官的實證分析也證實了政治商業周期的存在，并進一步討論了能力和機會主義在異質性的地方主官群體中的差異。具體而言，能力相對較低的官員，機會主義特征越顯著。

任期前三年投資快速增長是關鍵。根據159名問卷對象對地方官員任期與投資增長“三上二下”的認知情況可知，89.94%的問卷對象認為，前三年投資力度大，后兩年投資衰減的政治商業周期表現顯著。何以第四年成為任期內的敏感年份呢？這一年是官員流動的重要考察期，組織部門和上級黨委醞釀人事調整會特別關注這一年的官員行為。此外，中國共產黨全國代表大會召開在即，在地方官員看來，中國共產黨全國代表大會前一年是政治敏感期。一方面，是因為中國共產黨全國代表大會由基層政府往上逐級召開；另一方面，中國共產黨全國代表大會召開前夕，地方轄區內不能出現有礙政治安定局面的事件。表3報告了問卷對象對任期內晉升關鍵年與中國共產黨全國代表大會前晉升敏感期認識的交叉分析，由表3可知，任期的第四年既是晉升關鍵年，又是中國共產黨全國代表大會前的晉升敏感期，交叉列表的相關性指數顯示不存在共線性問題。這就意味著從第四年開始，地方官員要特別注意查漏補缺，防范投資風險，特別是出現投資過快所引發的重大安全生產事故、損害生態環保事件以及征地拆遷所引起的群體性事件等一票否決行為。

表3 地方官員關于晉升敏感期認知的交叉分析列表

注：交叉列表的Pearson相關性數值為-0.04，Spearman相關性數值為-0.03，二者不存在共線性問題。

五、歷史基因：不變之變

官員任期制是中國古代官制的重要內容。《尚書·堯典》記載，“三載考績，三考黜陟幽明，庶績咸熙”。秦漢以來，任期制有一個逐步摸索、形成的過程。西漢時曾實行久任制，到東漢后期，官員任期過短甚至成為“害民之政”，“轉動無常、輕忽去就”，政風急劇惡化。西晉之際，出現了六年任期的明確規定。南北朝時，出現了地方官員任期由六年改為三年。北周時對官員實行“每歲一考，四年黜陟”的制度。南北朝時加強對地方官員考核任期年限的縮短，表明中央政府加強對地方官員的管理權，這主要是源自對地方叛亂勢力的防控。隋唐以后，官員任期制度逐步完善，特別是考任制逐漸成熟。隋朝實現大一統后，為了防止地方割據勢力，規定九品以上地方官員全部由中央吏部考察任命，且郡縣官員實行定期移任制。隋朝穩定3—4年任期，唐承隋制，唐代官員的任期根據不同的官職一般在3—5年。宋明清奠定了地方官員“三年一任之法”。雖然宋代地方官員與京官經常調整任期，但基本遵守一年一考核、三年一升遷的官員考核任期制度。明朝前期，曾堅持“內外官滿三年為一考，六年再考，九年通考黜陟”的九年任期制度，后來不斷縮短。到明代的嘉靖與萬歷年間，部分縣令的平均任期已經縮短到三年左右。清代繼承明代地方官員三年一考核的制度，但因為實際中存在丁憂、彈劾、別派他用等情況，官員任期遠遠達不到法律規定的時限。

地方官員實際任期縮水由來已久。就地方官員的實際任期而言，苗書梅[7]指出，在宋神宗朝以前，普遍以三年為一任，哲宗朝以后，幕職州縣官員仍以三年為一任，京朝官員出任者則以兩年滿任為主，南宋時選任之外的地方官員均以兩年為任期，實際執行中比北宋末年的換易速度更快，地方官員任期太短遂成為當時政治弊病。周雪光[8]指出，明清之際地方官員實際任期平均不足三年。劉鵬九等[9]指出，據清康熙及民國《內鄉縣志·職官》記載，在清代內鄉縣歷任縣官113人，除連任、臨時升用、卒于官職和丁憂等特殊情況，平均任期為兩年半，基本與規定的三年任期相吻合。當然，就清朝整體而言，州縣官員平均任期也有一定變化，康熙朝(公元1662—1722年)州縣官員平均任期為四五年，乾隆朝(公元1736—1795年)平均任期為三年，到嘉慶(公元1796—1820年)和道光年以后平均任期只有一年多。在官員任期急劇“縮水”中，吏胥和幕賓等掌握了當地理人治事的實權。吳仁安[10]指出，清代不論是科舉入仕還是捐納成官的，在其正式出任為州縣官員之前，均不懂法制條律，實際指揮州縣官辦事者，卻是熟讀清律又深知“事例”的法治專家幕賓和吏胥，這也有了“與吏胥共天下”的說法。此外，晚清之際，各省督撫在州縣任職中的權力越來越大，相應地，這些督撫自行征辟的幕僚更是顯赫，在晚清動亂變革之際，更有幕僚直接成為督撫或協助督撫決策，這也就產生了“幕僚當國”的說法。

任期制根植于單一制。本文基于對中國地方官員實際任期的研究有三個基本結論：首先，就行政層級而言，上級政府主官實際任期比下級政府主官實際任期長，省級黨政領導的實際任期長于地市級黨政領導，地市級黨政領導的實際任期長于縣區級黨政領導。具體而言，省委書記比市委書記實際任期長10個月，省長比市長長8個月。其次，就黨委書記和行政首長而言，從省級到縣區級，均存在地方各級黨委書記實際任期長于行政首長，省委書記比省長實際任期長7個月，市委書記比市長實際任期長4個月。最后，就中國省市縣三級地方主官的整體實際任期而言，平均任期大致為三年，這與歷史上宋明清地方官員實際任期大體一致。對地方官員實際任期的研究就回歸到了單一制的歷史制度傳承：盡管民國以來，中國政治制度上先后學習了日本、歐美和原蘇聯等，但政治秩序演化仍然是基于單一制的歷史制度傳承，這是中國政治制度演化的邏輯主線，也是中國現代國家治理的基本框架。

實際任期：用最簡單的辦法解決最復雜的問題。中國地方治理中存在兩個顯著的不對稱性，分別是權力不對稱性和信息不對稱性。中國政府層級中的權力是自上而下層層授予的，是典型的多層委托代理問題。其中，權力不對稱性指的是，上級權力大于下級權力，下級權力來自上級的授予；信息不對稱性指的是，下級比上級更接近百姓，下級比上級掌握了更多的地方性知識。中國國家治理的基礎因此呈現出兩個顯著特征：上級比下級掌握更多的權力，但下級比上級掌握更多地方信息。權力不對稱性容易導致內重外輕和頭重腳輕，即中央權力過大、而地方自主權弱化；信息不對稱性容易導致下級欺騙上級、乃至地方欺瞞中央，也就形成了山高皇帝遠的地方封閉。如何通過有效的機制設計妥善協調這兩個不對稱性，構成了央地關系調整的根本。中國歷史上的政治家們經過長期的摸索，逐漸找到了成本最低、效率最高的解決途徑，這就是實際任期的機制安排。為了維系政治秩序的穩定，在任期上，上級官員要比下級官員擁有更長的實際任期，這就保證了上級政府對于下級政府擁有更多的自由裁量權，特別是人事調控上的自主性；下級官員一旦欺瞞上級、或者治理績效欠佳導致民怨，上級官員在實際任期屆滿前，就有能力撤換下級官員。恰是實際任期的機制安排，使得權力不對稱性克服了信息不對稱性，同時也是通過有效任期的機制設計，使得中央政府得以有效調控地方主官，抑制了地方勢力的膨脹。這就有效維護了單一制的穩定性和歷史制度的傳承。

作兩個極端的假設進行邏輯反推。如果上下級權力對稱，皆來自法治，特別是任期制能得到完整執行，每一層級地方官員一屆任期五年能夠得到實際執行，則單一制勢必滑向聯邦制。這是因為上級政府將失去對下級官員人事調控的自主權，進而上級政府調控下級政府的能力將被大大削弱，地方政府將更多地依法行政。如果上下級信息對稱，特別是上級政府運用技術和制度獲取地方性知識的能力足以優于下級政府，則市級政府和鄉鎮政府在編制上均可以取消，省直管縣將得以實現，政府扁平化治理結構將得以形成。兩個不對稱性是理解中國地方政府層級架構以及中國政治秩序演化的關鍵。特別是改革開放以來，中央政府按照干部四化組建了第三梯隊，為踐行十一屆三中全會的路線提供了充分的人才儲備，確保了以經濟建設為中心的現代化道路不發生變更。特別重要的是，中央政府確立了能力導向型的干部選拔機制，并逐步建立和完善了地方官員任期制，這就保證了中央政府充足的人才供給，在有序的政治代際更迭中實現當代中國地方官員有序政治流動：經濟發展能力突出的年輕干部得以提拔晉升到更高層級政府擔任主官，并且在實際任期的機制設計下，避免了地方主義的膨脹，維護了單一制和政治秩序穩定；與此同時，地方官員在實際任期內的自主權得到了相應的保障，這也為其證明或展示自身經濟發展能力提供了制度前提和合法性依據。

單一制是中國政治秩序演化和穩定的制度根基。中國地方各級官員的實際任期確保了單一制的歷史延續，鞏固了政治秩序的穩定。從歷史經驗看，如無劇烈沖擊(在古代社會主要是外族入侵或農民起義)，單一制確保了中國政治秩序穩定，內部地方叛亂多數難以成功挑戰中央政府統治權威。而在今天，隨著全球化的加深，國際經濟危機對中國政治秩序的沖擊值得警惕。中國政治秩序的演化有自身的獨特邏輯，這是歷史慣性的力量，其中地方官員實際任期的機制安排對鞏固和維護單一制尤為關鍵。地方官員實際任期對中國政治發展的深刻意義將日益凸顯。

六、總結與討論

就中國經濟而言，政府既是問題的來源，更是問題的答案。中國經濟成就令全球矚目，然而一個耐人尋味的問題是：1978年以來，改革開放的基本國策何以能堅持40年而不變更，并且愈加深入人心？這固然受到了領袖魅力和普惠性的改革開放成效等因素的影響，然而就根本意義而言，取決于中央政府的人事制度安排，即第三梯隊人才建設以及所確立的能力導向型的干部選拔機制。讓堅持和貫徹四個現代化路線的一代新人擔任黨政主官推進經濟建設，并不斷自下而上地鍛煉和選拔經濟發展能力突出的年輕干部，這就確保了黨和國家事業有著源源不斷的新鮮血液和人才儲備，十一屆三中全會所確立的路線就不會被打斷。即便在這40年中，中國現代化道路進程遭遇了一些重大挑戰，特別是國際局勢和外部經濟危機的沖擊，但中國始終堅持以經濟建設為中心，不斷深化改革開放，并牢牢把握住了四項基本原則，使中國特色社會主義不變色，始終做到了發展為人民。

就地方官員政治流動秩序而言：萬物并育而不相害，道并行而不悖。中國地域發展差距大，各地風土人情和現代化進程均存在巨大差異，然而能力導向型的干部選拔機制卻能有效調動各地發展經濟的積極性，并且通過干部交流等機制，有效地促進干部輪調，進而調節各地發展差距、克服地方主義、促進政策創新成果的積極擴散。值得深思的是，干部任期制所規定的五年在實際任期中逐漸縮水為三年。當然，一方面，要看到這對干部鍛煉的積極意義，特別是通過多崗位的歷練，提升其應對復雜局面的能力。中國共產黨特別重視干部人才培養，這關系到政治傳承。根據黨管干部原則，來自黨、政府、企事業單位和東中西部地區等達到一定的層級或者標準后都能相互輪調，以增加多崗位、多地區的干部輪換和交流經歷，豐富政治履歷。另一方面，也要看到地方官員實際任期縮水所帶來的短視化問題，這尤其表現在：重視項目投資和經濟增長，輕視民生和環境等問題；重視高利稅的重化工業，輕視農業和服務業；重視上級政府和組織部門的績效考核指標，輕視民意反饋和改善公共服務供給質量。北宋陳舜俞針對當時地方官員實際任期縮水的情況反思道：三年而去，民不能識容色，況知疾苦乎？這種憂慮同樣適用于今天。如何進一步優化地方官員實際任期，就顯得尤為重要。

就官員個人而言：一切成長，均因站到了對的地方，理性的政治家懂得順勢而為。中國改革開放40年所成就的領導干部無不是順應了時代發展潮流。從組建第三梯隊到確立能力導向型的干部選拔機制，在實現四個現代化的經濟發展歷史大潮中，經濟發展能力突出、特別是在招商引資上表現突出的年輕干部獲得了較快成長，這是時代的產物。然而，特別值得注意的是，十七大以來干部晉升考核日益多元化，對民生、環保、脫貧和再分配等問題更加關注。敢于擔當、勇于改革的干部成為新時代組織部門選用人的新導向，相應地，地方政策創新層出不窮。近年來，致力于精準脫貧、改善民生、優化再分配以及凈化生態環境的地方政策創新得到中央政府的鼓勵，相應的主官也得到了晉升提拔。從這些獲得較快晉升的地方官員的實際任期看，仍然存在一定的隱憂：要警惕“人走政息”現象，許多極富探索性的政策創新隨著主政官員的調整而逐漸“熄火”，而剛建立起“官識民”“民識官”的高效政府公信力也隨著官員變動而分化。由此，確保地方官員實際任期的穩定，對于新時代促進地方持續發展、改進地方治理質量、提升政府公信力、實現長治久安具有十分重要的現實意義。