生態文明內涵的解讀及其制度保障

劉 燕,薛 蓉

(中山大學馬克思主義學院, 廣東 廣州 510275)

現代工業發展與生產方式的局限性導致嚴重的生態危機，反映出征服自然與統治自然的社會行為偏差。缺少生態文明的發展理念和價值追求，導致人與自然關系的緊張，影響社會和諧關系。“如果生態環境受到嚴重破壞、人們的生產生活環境惡化；如果資源供應高度緊張，經濟發展與資源能源矛盾尖銳，人與人的和諧、人與社會的和諧是難以實現的[1]。”中國持續崛起的全民意志與國富民強的民族抱負已將“生態文明”從空洞的名詞概念與文字符號推進為國家戰略的重要組成，黨的十八大正式確立了生態文明建設與經濟、政治、文化、社會建設等“五位一體”的國家發展總體布局，提出“從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢”的目標，十八大報告提出的“給自然留下更多修復空間，給農業留下更多良田，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園”的發展設想引發廣泛且強烈的社會共鳴。將生態文明建設融入國家全面發展的各方面及全過程，是建設美麗中國也是實現民族永續發展的必然選擇。

一、生態文明內涵的解讀與價值維度

(一)生態文明內涵的解讀

《尚書》曾言：經天緯地曰文，照臨四方曰明。“經天緯地”指人類社會創造的物質文明用以改造自然；“照臨四方”指精神文明以摒棄人類愚昧，可知“文明”指人類物質成果與精神成果的總和，是人類文化的凝聚與社會進步的象征。“生態”即“自然生態”，指生物間及生物與環境之間的相互關系與依存狀態。“生態文明”指實現人與自然、人與人、人與社會之間以及各個系統之間以和諧共生、全面發展、良性循環、持續繁榮為基本宗旨的文化倫理形態。

人與自然的關系隨時代差異呈現出顯著不同。從漁獵社會進入到農耕時代，從對自然的畏懼到大規模改造，延續三百年之久的工業文明關注對自然的征服與支配，進入后工業時代則以尊重和維護自然、善待和順應自然作為社會持續進步前提，人與自然關系經歷了從“人類中心主義”到“生態整體主義”的轉變。1987年，著名生態學家葉謙吉[2]針對當時我國生態環境趨于惡化的態勢，首次明確提出：“人類既獲利于自然，又還利于自然，在改造自然的同時又保護自然，人與自然之間保持著和諧統一的關系”。在《生態民主》一書中，美國學者Morrison[3]明確使用了“生態文明”(Ecological Civilization)一詞，將其定義為一種新的文明形式，節制或克制“工業文明”破壞地球資源和生態環境。如果說農業文明是“黃色文明”，工業文明是“黑色文明”，可稱生態文明為“綠色文明”。作為文明形態的延續，生態文明并非指脫離人類發展的方向，而是以深刻反思傳統文明形態，強調以工業文明為基礎，探求先進的發展理念、模式和道路，更加重視人類索求的自覺自律。這種文明觀以尊重與維護生態環境為主旨，以可持續發展為根據，以未來人類的繼續發展為著眼點，追求人與自然、人與人、人與社會的和諧共生。與農業與工業文明的相同之處在于，這種文明觀也主張在改造自然的過程中發展物質財富生產力以提高物質生活水準，重視人的主體價值；差異則在于，重視生態的重要性，尊重與愛護自然被視為持續增進人們物質幸福與財富滿足的前提。顯然，生態文明與工業文明存在著批判性繼承與否定性超越的關系，承繼工業文明的優秀成果、克服其缺陷與發展失誤導致的各種矛盾與沖突，從而削減人類生存環境與社會持續發展的對抗性因素，調整文明發展方向，實現人與自然、人與人、人與社會的全面和諧的價值追求，將使人類從對物質財富的單一追求中得到解脫，使社會發展形態出現根本轉變。這在客觀上規定了“和諧”這一生態文明的核心價值理念或本質屬性，生態文明的制度建設需要體現這一核心價值要求。

廣義的生態文明主要包括三種生態環境——人與自然之間的自然生態環境、人與人之間的人文生態環境、人與自身之間的心理生態環境，并分別構筑了物質文明、政治文明與精神文明的基礎。生態文明建設是涵蓋物質文明、精神文明與政治文明建設的綜合體系。而狹義的生態文明僅指人與自然之間良好的自然生態環境。但無論廣狹與否，生態文明都是科學發展的前提與支撐，其終極目標都指向和諧，良好的自然生態系統和環境系統，不但直接關系到物質文明建設，也關系到社會安全與穩定， 且自身即是精神文明的重要組成。“和諧”的過程即是追求生態文明的過程，是各種矛盾沖突的生態關系走向文明方向的過程，是自然環境體現出的文明程度與科學發展之境界。換言之，生態文明則社會和諧。

(二)生態文明的價值維度

生態文明是建設美麗中國的基本要求，體現著中國追求全面進步、科學發展的價值導向。黨的十八大報告指出：“必須更加自覺地把全面協調可持續作為深入貫徹落實科學發展觀的基本要求，全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局，促進現代化建設各方面相協調，促進生產關系與生產力、上層建筑與經濟基礎相協調，不斷開拓生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。”中國強盛不僅關注社會生態的優化、提升國民生活環境質量，也是中國崛起對推動世界可持續發展的鄭重承諾。

第一，繁榮的生態文明標志著建設美麗中國的目標指向，人與自然的和諧是中國堅持貫徹可持續發展戰略、全面建成小康社會的必然要求。生態文明建設因而必然立足于先進的發展意識、和諧的生態環境及科學的運行機制，某種程度上，美麗中國便是生態文明之國。1972年羅馬俱樂部出版研究報告《增長的極限》(The Limits to Growth)轟動全球。這份報告第一次向人們展示了在一個資源有限的星球上無止境地追求增長帶來的惡果，倡導人類必須自覺地抑制增長，否則，隨之而來的將是整個人類社會全面崩潰的“零增長”結局。報告呼吁人類轉變發展模式：從無限增長到可持續增長，并將增長限制在地球承載限度之內。修復人與自然的關系即是在修正惡性工業化、過度工業化的傷害與缺損，這是生態文明建設必須突出的方面。黨的十八大報告則將這種發展理念進一步推進為國家戰略，要求樹立尊重、保護、順應自然的生態理念，統籌兼顧經濟發展、財富增長與生態平衡、生態和諧的關系，以保護持續發展需要依賴的良好環境，這是科學發展觀的實踐成果，也是中國追求全面建成小康社會的必然選擇。展望未來，中國和諧社會的全面進步不僅以物質文明的飛躍與提高為前提，也必將以生態文明的提升為條件。

第二，生態文明建設體現出以人為本的核心價值，是對國民生存與發展環境訴求的關切，是執政為民國家治理理念的具體表現。這表現于兩點：一是社會和諧。堅持人民的主體地位是政府反復強調的主張，數次政府工作報告都明確指出：始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點。生態建設與經濟、政治、文化、社會建設“五位一體”的發展布局相輔相成，直接針對生態環境的優化、將尊重自然作為發展的前提，其廣義內涵的三種生態環境也指向提高物質生活水平、健全民主法治、夯實民生工程、豐富文化生活的和諧社會環境的價值追求。生態文明內在的和諧理念是構建和諧社會的價值依據，從社會關系角度，生態問題最終可以歸結于利益問題，保護或破壞生態環境的行為與相應制度規定無一不牽涉到利益關系。在資源利用與治理成本分擔問題上客觀存在的階層、區域與城鄉差異，說明了生態危機反映出的社會利益矛盾。如何協調各種利益關系，構筑一個經濟、政治、文化、社會、生態等各要素密切配合、相互促進的綜合建設體系是推進生態文明建設必須重點關注的主題。二是個人身心和諧。科技主義、物質主義、消費主義價值導向放大了物質力量，引發激烈的個體競爭與沖突，掠奪公共資源、破壞公共生態是個體追逐物質利益的映射，對自然的敬畏、對生命意義的省察、對社會與他人的尊重讓位于個人主義、自由主義，然而，自然資源終有極限，因此，通過生態文明建設追求個體的身心和諧與豐富，選擇平和的生活態度與發展方式，是以人為本的核心價值的另一方面。

第三，中國的生態文明建設是中國政府推動建立“和諧世界”、維護全球生態安全、促進世界可持續發展的國家承諾，是作為崛起中的大國的國際責任。后工業時代，一系列生態危機諸如資源匱乏、環境污染、生物多樣性遭到破壞是各國面臨的共同挑戰，加強合作，保護生態環境與自然資源、維護全球生態平衡是各國共同的義務和責任。在利用自然資源與承擔生態責任問題上，中國政府主張各國共擔責任、機會均等、合理補償，反對各種利己主義與大國霸權主義。自1996年起，中國切實貫徹“可持續發展戰略”，在推動全球生態保護和環境建設方面付出了巨大努力，并在人口控制、節能減排、生態建設等重要領域卓有成效。黨的十八大報告指出，中國將繼續“堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，為人民創造良好生產生活環境，為全球生態安全作出貢獻”。

必須指出，國家間貧富差距是阻礙世界和諧的主要因素，調整各國利益矛盾和沖突，在應對全球生態問題上共同決定、行動一致、共擔利益風險是世界多元文明得以持續永存、所有生命能夠和諧共處的關鍵之舉。生態問題解決存在著多樣化的思路或路徑選擇，各國面臨不同的發展起點、生存境遇，存在各自特殊的歷史軌跡、獨特的自然條件與人文傳統、社會管理機制、差異化的經濟發展模式、文化觀念與價值體系、工業化水準與發展深度等，說明生態文明建設模式的區別。建設生態文明是全球的普遍責任，但卻不能因此而取代和否定各國和民族獨特的生存條件和差異化的發展道路，否則，全球責任就將失去現實支撐。中國主張全球合作，也強調各國應根據自身現狀、發展條件選擇恰當的發展模式，無視客觀現狀、照搬他國模式有弊無益。全球生態建設不僅是保護自然環境與生態，也涉及到選擇發展模式與經濟增長路徑的問題，更深意義上，存在著意識形態的差異甚至重大不同。因而保護生態的全球行動需要求同存異，確立包容的國際視野，營建彼此尊重、多元共存、互相支持的全球發展觀，消除單邊主義狹隘的意識形態差異是實現世界和諧的必然選擇。“和諧不是抹殺個性，和諧而又不千篇一律，不同而又不相互沖突。和諧以共生共長，不同以相輔相成。和而不同，是社會事物和社會發展的一條重要規律，也是人們處世行事應該遵循的準則，是人類各種文明協調發展的真諦[4]。”建設生態文明、構筑美麗中國的戰略決策是中國政府對國際社會的鄭重承諾、對履行綠色發展責任的自覺擔當，也是中國政府為全球持續發展貢獻的力量。

二、生態文明建設的制度要求

非生態文明的價值觀念和生產方式破壞人們生存發展的根基，減損生命價值。改變傳統的思維方式和行為模式、確立新型生產方式和生活方式，要求人們既要考慮個人物質需求，又要考慮社會整體利益和生態效應。資源濫用，能源緊張，生態消耗，廢水、廢氣、廢渣的排放，不可回收垃圾的增多，農藥殘留與白色污染以及近年不斷出現的食品安全問題，都給中國社會發展和國民生活質量產生巨大壓力。中國作為擁有14億人口的發展中大國，在資源、人口、環境、能源等各方面都遭遇嚴峻挑戰。為避免陷入“中等收入陷阱”，延續中國社會轉型的有益經驗，采用中央政府強力推動制度變遷，既立足于中國國情與現實需要，亦符合國際發展趨勢。然而，中國國情也決定了生態文明制度建設不能走極端，為保護生態而束縛經濟發展，需要采用生態友好型的方法、技術和發展模式實現經濟較快較好地發展，這是科學發展觀“以人為本，全面協調可持續”的理念在生態治理問題上的體現。現實國情決定了中國必須吸取惡性工業化的經驗教訓，摒棄“先污染、后治理”的發展道路，充分發揮后發優勢與比較優勢，以先進的發展理念指導未來道路，建設資源節約型、環境友好型社會。

從分析社會制度入手探討人與自然關系的異化，是馬克思主義的一個基本觀點。生態問題在近代資本主義掠奪式生產方式和消費主義生活方式下愈演愈烈，西方國家生產關系、社會制度及發展模式全球擴張的結果導致生態危機的全球化。早在《1844年經濟學哲學手稿》中，馬克思就探討了生態問題，認為不合理的社會制度導致的人與人關系的對立是人與自然關系異化的社會根源[5]。在《資本論》中，馬克思進一步指出，“社會化的人，聯合起來的生產者，將合理的調節他們與自然之間的物質變換，把它置于他們的共同控制之下，而不讓他作為盲目的力量來統治自己；靠消耗最小的力量，在最無愧于和最適合于他們的人類本性的條件下來進行這種物質變換”[6]。服務于人民的根本利益是中國道路選擇的立足點與出發點，而美麗中國則以人的自由全面發展為根本目標，生態文明與中國發展模式的結合為中國繁榮壯大提供了新的更高的平臺。而要根本上超越傳統工業文明的窠臼，走向和諧共進、生態良好的新型文明發展之路還需落實于現實制度層面。

第一，制度是文化與文明的重要載體，制度建設是生態文明的根本保障。文明成果通過政治、經濟、法律等制度形式得以鞏固和傳承，是實踐智慧的凝聚，用以規范、協調社會實踐。制度的進步與科學性設置代表文明進步，構成了一個社會發展的基礎，生態文明制度則是生態文明建設的基礎性保證，它為生態文明建設提供了監督、規范與激勵約束的力量，是全面建成小康社會的根本性、戰略性前提。王彬彬[7]指出，“如果認為制度是文明的重要特征和主要內容，或者更寬泛地說，文明本身就是一種制度，那么生態文明就是一種為‘人與自然’關系立法的制度體系。”沒有制度的制定、完善和執行將難以完成生態文明建設的設想與實踐。對資源與環境的危急現狀人們有普遍共識，但為追求經濟增長的高速度，無論個人還是組織或各級政府都不會輕易放棄危害環境者、掠奪資源者，制度建設的滯后是關鍵原因。鄧小平[8]曾言：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分行事，甚至走向反面。”制定健全的、實施性與操作性的制度去落實生態文明建設的各種具體要求迫在眉睫。充分吸收借鑒生態文明的先進理念和精髓以納入制度體系設置是建設和諧社會的必然要求。黨的十八大提出生態文明建設整體規劃，體現出執政黨對生態問題的深刻認識與時代把握。

第二，制度建設能夠深化對生態文明建設的認識，有益于保證美麗中國的整體發展方向。有學者認為，除生態意識文明、生態行為文明、生態產業文明之外，還必須包括生態制度文明，這構成了生態文明的四大組成。作為生態文明建設的制度保障，生態制度占據重要地位[9]。制度建設的過程是全面審視中國生態問題方方面面的過程，吸取教訓、總結經驗有助于更加理性高效地選擇生態文明的建設道路、途徑及實現方法和手段，這是一個否定之否定的提高過程。“制”是節制、限制，“度”指尺度、標準，“制度”表明節制人們行為的尺度；制度也稱為“建制”，包含價值判斷與價值偏好，從而規范、影響體系中人們的行為。諾貝爾經濟學獎獲得者諾思視制度為社會游戲規則，是為人們的相互關系而人為設定的制約，作為社會博弈規則，它定義和限制了人們的決策集合[10]。生態問題源于社會、源于“公地悲劇”，當前中國生態問題的嚴重性使之不再僅僅是表現為生態系統惡化的地區性政治問題，而已然成為國家總體性政治問題。“如土地開發的剛性需求與城市土地存量不足的矛盾、城市人口快速增長與垃圾圍城處理技術和能力不足的矛盾、工業增長中廢水廢氣的增長快于處理設施和能力增長的矛盾，以及人們生活水平提高帶來了私家車數量的巨增，道路資源供給與機動車保有量的矛盾，等等。諸如土地瓶頸問題、垃圾問題、空氣問題、水質問題等，如果沒有制度保障就不能得到很好的解決，不僅影響到經濟的發展，而且還會引起一定程度的社會危機[11]。”離開政治的參與，生態問題本身難以得到根本解決。

第三，制度建設能夠推進生態文明倫理，內化為人們的道德主張。制度建設為中國各行各業、各個區域與組織、不同階層個體確立了行動標準、實踐指南與獎懲尺度，生態文明制度使生態文明建設有法可依、有據可依。現實社會中，制度更多地指向正式制度，表現為各種法律法規、章程、規約、規則等的總稱，并與相關實施機制共同構成實踐行為的激勵約束。這種正式制度對人們的價值傾向、文明信念、倫理規范、風俗習慣、道德觀念以及意識形態等非正式制度產生關鍵影響，正式制度內化為自覺行為是實現制度“無為而治”的理想境界，具有持久的生命力。這一過程將使制度的強制實施機制轉變為民眾道德標準、倫理傾向和輿論監督機制，形成社會共識與民眾自覺，最終形成社會習慣。生態文明制度建設即是要制定出符合生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制等，不僅如此，制度建設還涉及到各項實施制度間的相互配合、協調整合與偏差修正調整，如此方成體系或系統，將克服生態文明建設的混亂無序，取得激勵約束的協同效應。中央政府工作報告明確的關于生態文明的制度包括：國土空間開發保護制度、耕地保護制度、水資源管理制度、環境保護制度、資源有償使用制度、生態補償制度、責任追究制度和環境損害賠償制度等。生態文明制度的貫徹落實和遵守執行需要做到規范優先、確保制度的執行力，維護其嚴肅性和權威性。

三、生態文明建設的制度保障

要實現生態優化與國家經濟發展、政治與社會進步之間的協調發展，必須降低經濟發展的資源代價、生態與資源成本，并以社會的全面發展反哺自然生態，實現環境改善、生態優化、資源再生的統一。中國以經濟建設為中心，在從落后的農業國家向現代化工業國家邁進的過程中，關注經濟興國，一度出現了注重調整社會階層與城鄉利益關系而忽視社會整體協調發展的傾向，制度建設現狀與生態文明的要求差距頗大，可以概括為以下幾個方面的制度性、體制性問題：

第一，較低的生態政治意識與生態倫理觀念反映出緊迫的生態制度建設與滯后觀念間的矛盾。有學者指出，在中國傳統政治思維中一直將自然生態系統看成人類社會的附屬物，忽視自然生態系統的內在規律，表現出人類中心主義的傾向。這種傳統的政治思維定勢一直不同程度地影響著人們的認識[12]。張瑞和秦書生[13]認為，較低的生態政治意識是束縛中國生態政治發展的重要因素，缺少思想認識前提和將生態制度建設納入各級權力機構制度體系主流的意識與動力，生態文明制度建設完全可能成為“制度陪襯”與“施政花瓶”。較低的生態政治意識不僅表現在領導干部唯GDP為重的思想桎梏，未充分認識到生態文明建設的戰略緊迫性與全局重要性，而且表現在社會公眾生態意識與維權意識的普遍薄弱，屬于政府倡導型參與狀態，“經濟靠市場、環保靠政府”是比較通行的觀點。缺少主動性與獨立立場的社會參與其系統性、持續性、決策執行的監督有效性無疑十分脆弱，更有甚者，高碳出行、過度消費、濫砍濫伐、排污造污、破壞自然、污染環境等危害自我與危害他人的行為還在一定范圍盛行。“僅有制度規范是不夠的，生態制度文明必須滿足三個條件：一是制定了促進生態文明的制度，而且這些制度規范是較為完善的；二是這些生態環境保護制度得到了較為普遍的遵守，主要體現在：人們熟悉生態環境保護制度，主動執行這些制度規范，主動與生態環境保護違法行為作斗爭，廣大群眾環境倫理道德水平較高；三是生態環境保護和建設取得了明顯成效[14]。”中國面臨著嚴峻形勢，資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化，環境容量有限且十分脆弱，“思想是行動的先導和動力”，許多黨政干部缺乏生態文明意識，生態制度建設實際上仍未進入主流政治行列，于企業則直接導致生態問題層出不窮，于公眾則表現為虛弱甚或虛假的民意支持。不改變這種淡漠的文明觀念與空洞的制度現狀，實現生態文明將會成為空中樓閣。

第二，生態環境保護法規需要完善，反映出現有發展格局與生態文明制度建設的矛盾。環境問題的產生是多年累積的結果，因環境污染導致的健康受損事件屢屢曝光，引發喧囂的社會輿情和嚴重的群體事件，環境問題從隱性變為顯性。不能否認中國環境法制建設取得的成就，自1978年環境保護首次被寫入《憲法》，已初步形成了一系列保護資源環境的法規和制度，先后頒布了二十多部環境與資源方面的法律，一百多件法規和規章。但現行環境保護法規大多是在“有計劃的商品經濟”的轉型背景下建立起來的，重經濟輕環保、重發展輕生態建設的格局沒有根本改變，環境總體惡化、資源過度開發的趨勢未有根本改變。法規有待完善表現在：其一，缺少生態安全保障的綱領性、統合性法規。生態文明建設追求的是廣義的生態安全，包含水、土地、礦產、森林等自然資源、能源、污染控制、耕地保護、環境安全、食品糧食安全等諸多方面，現有生態保護方面的法規分別從以上部分各自相對狹隘的領域進行規范，顧此失彼，法規的配套性與協調性存在明顯缺陷，忽略了生態之間的依存與相互關聯。如關于濕地、森林、生物多樣性和濕地法規涉及的生態安全，對存在內在關聯的糧食、能源、污染控制等核心內容涉及有限甚至完全忽略，僅為狹義的生態安全。這導致法律和規章制度的規范化、體系化建設程度較低，說明綜合性環境保護法作為基本法的地位尚未確立。其二，法規修訂滯后，與緊迫的生態文明建設差距較大。如在社會輿論的強烈要求下，大氣顆粒物PM2.5直到2011年才納入監測體系正式成為企業排污規范，而2005年就確立的“森林碳匯”(即國際“碳排放權交易制度”，簡稱“碳匯”)在現行森林法規中，至今尚未得到體現與落實。其三，現行相關法規中存在導向差異甚至相互矛盾的情況。為控制污染而忽略節能、為節能而弱化環保的沖突性規定尚不統一，節約能源和污染控制法規相對獨立。有學者認為這是制度規則出現“碎片化”問題的原因[15]。

第三，生態文明建設的制度操作、政策執行尚不到位。有法可依或有據可依，與執法必嚴、違法必糾是連續的體系，即使是科學設計的制度規范其落實也有賴于操作執行的到位。中國早在改革開放初期就制定了環境保護政策，但環境與生態破壞與當初的保護目標漸行漸遠，其原因：一在執行過程，二在地方政府注重地方經濟發展與官員政績考核導致的“機會主義行為”偏好。2007年7月17日的《OECD中國環境績效評估》認為，中國雖為世界第四大經濟體，但環境標準卻與其經濟地位差距甚大，更接近于某些最貧窮國家。在政策操作執行方面的主要問題：其一，地方利益與部門利益傾向嚴重，環境保護的地方規定操作性有待提高，中央政府引領制度創新、地方政府依據區域情況進行創新的格局有待提高。生態建設依然多以行政與計劃手段為重，中央政府命令式和補貼式的執行模式并不能充分保證實施效果，效果欠佳。其二，生態文明建設的頂層法規和制度規定作為宏觀調控工具而非剛性約束規則，原則性特色突出，但在執行中自由裁量空間過大，約束的彈性過強無助于嚴肅執行，而政策執行的隨意性甚至違規執行卻很常見。其三，違法企業處罰力度不足，違法成本低增強了企業生態環境破壞的激勵。按需落實、權衡執行限制了執法力度，降低了制度執行的強制力與約束力。相比較，守法與遵守政策要求無論對地方政府還是企業反而可能是一種“愚蠢的選擇”，這說明了執行實施中的外部負效應。其四，生態制度的相關法規條文基本不含操作層面的細節，多以細則、條例、政策等形式進行細化，而細則、政策多具有臨時性、多變性和非連續性的特點，降低了法規的權威性和實際執法的效果，降低了企業、投資商的長期預期，并且提高了投機性選擇偏好。如中國2005年頒布《可再生能源法》，基本不含操作細節，內容簡單，全文不足四千字；而美國參議院2010年發布的《美國電力法(草案)》，對CO2交易明確規定了限價，在12美元(通脹下每年增長3%)至25美元(通脹下每年增長5%)之間。比較而言，更加具有實踐操作性。

第四，生態文明建設的實施機制有待提升。制度體系由制度環境、具體制度安排和實施機制構成[16]，制度建構與實施機制不可分離。實施過程的問題表現在：其一，中國實行漸進式改革，生態文明建設的核心環節是地方政府對國家制度、中央政府政策的再解釋和再創新，法律法規、條文、政策的頂層設計需要地方政府積極配合、扮演“第一行動集團”的角色[17]，換言之，由于利益差異與目標多元，部門間、中央與地方間的權力博弈使得環境管理體制的分割、獨立現象嚴重。中央政府關注的國家公共利益與地方政府關注的地方或部門利益之間的沖突，使得自上而下的制度供給與地方的現實選擇出現差異。政府間多重的委托—代理結構，不對稱與不透明信息、過高的監控實施成本也減弱了制度實施與地方監控的效果。其二，在生態制度再創新方面，地方政府的能力和意愿與本地區生態資源富裕程度、本地發展目標有關。除前文提到的地方領導對生態文明建設缺乏認識，停留于文件層面外，意愿不足表現在目標弱化，即注重招商引資、承繼傳統產業轉移實現地方短期經濟增長，視生態文明建設與政策執行為長遠性目標，這是工業文明時代的典型做法。意愿不足還表現于目標異化，即將其他政策、資金、項目金打包成生態文明建設的一部分，出現“生態文明是個筐，什么都往里面裝”的現象。其三，官員晉升的“錦標賽機制”(Rank-Order Tournaments，最早被用于研究企業經理報酬契約與業績水平之間關系)與“贏家通吃”的獎勵制度已被用來解釋官員升遷、地方經濟績效與“中國增長之謎”[18]，官員的晉升激勵被視為是“中國改革和發展區別于其他發展中國家的最大特色之一”[19]。唯GDP為重的官員考核選拔制度也導致了以競爭對手為敵、過度競爭、重復建設、犧牲資源環境換取任期內經濟增長等附加成本。低碳發展、綠色發展、循環發展作為生態文明建設的途徑，盡管有規劃和指標，卻缺少具有較強操作性的目標責任制考核、獎懲、監督、責任追究等制度以及公眾參與機制，某種程度上，官員晉升的“錦標賽”異化為“生態破壞錦標賽”，出現了“GDP越高、經濟增長越快、生態破壞越大、政績越高、晉升越快”的惡性激勵。其三，建設資金限制，生態環境治理明顯滯后于經濟發展。已有資金使用不當、預算軟約束以及地方政府預算內配套環保資金到位不足是其中三大問題。各地環保部門地位尷尬，人、財、物受制于各地政府，執行效力不足，主動性受到制約；同時，環境資源管理體制方面還存在著政出多門、責權不清的問題，高昂的協調成本也降低了生態治理成效。其四，生態環境惡化禍及子孫，透支子孫的資源、福利和幸福，對缺少發言權的后代是“先天的痛”，而生態文明建設福澤萬代。這種關注后代的代際補償是當代人道義與倫理上的自我約束與承諾，而道德倫理的栽培既是教化的產物，亦是懲罰的“作品”，需要法律規定、市場機制與輿論監督付諸實施。

如何針對中國生態文明建設的制度缺陷進行修正、改進，是值得深入探討的話題。