休耕政策實施的偏離風險、形成路徑與防范體系研究

呂添貴，謝花林，李洪義，盧 華，吳次芳

（1.江西財經大學旅游與城市管理學院，江西 南昌 330013；2.江西財經大學生態文明研究院，江西南昌 330013；3.浙江大學土地與國家發展研究院，浙江 杭州 310029）

人均耕地少、耕地質量總體不高和后備資源不足是中國耕地資源的基本國情，尤其是生態脆弱區耕地的高強度利用行為，導致土壤理化性狀惡化和地力衰退，嚴重影響了耕地可持續利用[1-2]。休耕作為耕地休養生息、提升地力以及農田生態保育的重要手段，已成為實現耕地資源可持續利用的重要途徑。為此，中央政府提出在部分地區探索耕地輪作休耕制度試點以來[3]，逐漸受到試點地區的積極響應[4-6]。然而，休耕尚處于試點階段，在實施過程中休耕政策僅作為一項公共政策得以實際展開，在執行中受到耕地權益、組織保障、農戶生計和后續利用等偏離因素的共同影響，阻礙了休耕政策的有序推進。因此，剖析休耕政策實施存在的偏離風險，已成為當前研究的熱點之一。

目前學術界圍繞休耕政策實施偏離風險進行了大量探索。有關休耕政策在國外已形成較為成熟的制度體系，如美國農地休耕項目、歐盟農業共同政策、澳大利亞夏季休耕、加拿大農業環境健康計劃、日本農田休耕項目以及中國臺灣地區稻米生產計劃等[7-9]；休耕政策的偏離與糧食安全、農地產權、農戶生計、社會保障和法律制度等密切相關[10-12]，研究發現休耕政策試點存在休耕認知不足、休耕補貼偏低、休耕保護與合理安置休耕農戶不足等問題[13]；休耕政策偏離風險防范體系則圍繞提高休耕認識、劃定休耕區域、構建休耕補償體系等方面展開[14-15]。綜上，已有研究在休耕政策制定、偏離成因與防范對策等方面進行了諸多探討，為中國休耕政策的有序推進奠定了良好基礎。然而，關于休耕政策實施存在的偏離風險研究卻鮮有文獻系統梳理。為此，本文嘗試以生命周期理論作為分析工具[16]，從不同的發展階段對休耕政策執行存在的偏離風險進行梳理與辨析，克服傳統分析分散單一的弊端，并從全過程構建休耕政策實施偏離風險防范體系，為中國休耕政策的有序推廣提供借鑒參考。

1 休耕政策演變與理論框架

1.1 休耕政策演變與實施成效

為應對生態環境脆弱敏感地區的耕地地力透支、土壤污染和生態退化等問題，從國家頒布《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》至今[3]，輪作休耕呈現以下特征：一是試點規模不斷擴大且年均翻一番，從2016年的616萬畝到2018年的2 400萬畝， 2020年預計達5 000萬畝以上；二是休耕試點區域不斷豐富，從地下水漏斗區、重金屬污染區和生態嚴重退化區，擴大到地下水超采區和寒地井灌稻地下水超采區等；三是休耕實施主體多元化，包含政府主導型、市場引導和農村集體自主運作等；四是休耕模式多樣化，包含休養式休耕、治理式休耕和生態式休耕（表1）。總體而言，休耕政策使土壤獲得休養生息機會，使恢復耕地地力成為可能[17]。與此同時，耕地具有顯著的外部性和公共物品特征，通過休耕可實現外部效益內部化和提高區域生態資源承載能力。更重要的是，通過休耕使農戶認識了科學生產理念，有助于轉變傳統意義上的農業生產習慣，克服過度利用耕地的短期行為[18]。

表1 耕地輪作休養政策試點演化（2016—2018年）[19]Tab.1 Changes in policy experiment of cropland rotation and fallow from 2016 to 2018

圖1 休耕周期內的耕地地力演化過程示意Fig.1 The process of cultivated land fertility grade in the fallow period

1.2 理論分析框架

耕地因其可再生利用的特征，客觀上決定了耕地利用必然要經歷耕地地力等級衰減、形成、修復、穩定和管護等階段，處于不同階段的耕地地力等級差異明顯，為維持耕地質量借助休耕政策外力顯得尤為必要。項目生命周期管理（Life Cycle Management）同樣包含項目發展、成長、成熟和衰退等階段，遵循生命周期過程有助于推進項目有效管理[20]。而耕地開發再生資源同樣遵循生命周期特征，即隨著時間變化對空間位置上的耕地開發利用全過程存在周期性特征。因此，運用生命周期理論將耕地地力屬性改變與休耕過程結合一起，可滿足項目周期性管理要求（圖1）。根據已有研究[20-21]，結合耕地開發再生資源特征，將休耕實施過程劃分為前期篩選、中期實施和后期管護三個階段。其中，前期篩選包含待休耕地產權調查、休耕類型、資金籌備和休耕計劃等；中期實施包含土壤培肥和改善土壤微生物環境等措施，提高土壤肥力和通透性，使耕地地力等級達到可重新利用的狀態；后期管護包含休耕地復種和休耕地用途管制等。

2 休耕政策實施的潛在偏離風險

由于休耕周期內休耕政策實際執行情況與休耕制度設定配置規則存在不一致，使得休耕政策實施面臨理論目標難以實現的風險。為此，對休耕地地力處于不同階段的耕地產權、目標定位、組織管理和激勵約束等潛在沖突所引發的偏離風險進行梳理[22]（表2）。

表2 基于生命周期的休耕政策偏離風險表征Tab.2 The deviation risk manifestation of fallow policy based on life cycle

2.1 補貼沖突與產權錯位交織，無法統籌相關主體權益

休耕作為一項公共政策，不僅受到耕地補貼政策影響，還與耕地產權密切相關。一方面，糧農補貼以農業種植面積為核算依據，選擇休耕意味著可能喪失農業補貼，使得休耕補償政策與農業補貼政策出現目標沖突；另一方面，耕地“三權分置”仍處于理論探索階段，尚未明晰界定土地所有權、承包權和經營權邊界，導致休耕主體與補償對象發生錯位，即休耕補償對象是擁有耕地承包權的農戶，對經營者而言休耕則意味著直接損失[5，15]。因此，產權邊界不明導致休耕補償錯位，形成了休耕產權沖突。

2.2 參與主體目標定位差異，難以保障多元主體利益

休耕目標的實現與參與主體利益訴求密切相關。農戶作為休耕活動的微觀行為主體和基本決策單元，是直接執行者與受益者，選擇休耕意味放棄耕作收入，直接影響農戶可持續生計[23]。對基層組織而言，村集體經濟組織為追求休耕規模，存在忽視農戶休耕意愿，強制推行整村休耕導致農戶抵觸和復耕等[14]，難以保障休耕有序推進；對政府而言，盡管休耕有助于恢復耕地地力，但大規模休耕導致糧食播種面積減少，可能對國家糧食安全帶來消極影響。

2.3 資金單一與技術滯后并存，阻礙休耕制度的有序組織

休耕政策有效組織是實現休耕目標的重要前提，而單一化休耕資金來源和滯后的技術標準體系直接衍生了多重組織風險。首先，面臨資金短缺風險，休耕周期一般為三年，歷時長且工程量大，而休耕資金以中央財政縱向轉移支付為主，缺乏市場機制的橫向補給渠道，單一資金來源難以滿足休耕工程需求；其次，休耕資金分配存在補償不均衡風險，同類型休耕區域內差異明顯卻統一休耕補助資金，使得農戶休耕發展機會成本和休耕養護成本不能得到有效補償，造成補助過度與補助不足并存,降低了休耕補償的公平性[11]；再次，休耕面臨技術標準體系儲備不足的風險，當前耕地地力評估體系處于起步發展階段，休耕地質量評價技術規范尚未大規模推廣，表現為休耕技術標準尚未規范化、休耕技術人員缺失和休耕工程技術滯后等[24]；最后，管護缺失風險同樣不容忽視，當前休耕地養護更多強調農戶自主行為，對休耕周期內未按要求采取培肥養護等行為缺乏監督，難以保障休耕地地力如期恢復。

2.4 激勵與監管約束機制不配套，增加休耕地后續利用難度

休耕后期管護目標是休耕地地力恢復和后續利用，而休耕地再利用機制不配套導致了后續利用風險。首先，面臨用途轉換風險，在鄉村振興背景下各類型工商資本下鄉造成大規模農地流轉，其中復耕的休耕地成為首選，資本短期性與逐利性使得休耕地面臨用途轉換風險[25]；其次，偏遠或貧瘠的休耕地面臨撂荒風險，尤其是糧食種植存在比較優勢，在種糧收入與支出不均衡情況下休耕地后期出現“休而不耕”甚至撂荒風險；再次，對于交通通達度高和耕地地力高的休耕地，則存在過度利用風險，農戶為追求耕地產出利益最大化，待休耕周期完成后，易出現“報復性”利用，即盡可能提高單位面積的產出率，使耕地重新陷入板結和土壤肥力下降的惡性循環[24]；最后，休耕地還存在輔助設施損壞風險，尤其是休耕期間出現突發性自然災害等導致休耕區域田間水利設施出現損毀風險，直接影響休耕地復耕[15]。

3 休耕政策實施的偏離風險源辨識與形成路徑

休耕政策實施偏離風險不僅是單一因素導致的結果，更多地來自耕地權益、社會保障、組織實施和后續利用所帶來的多種組合，從而形成了休耕政策的多種偏離路徑。

3.1 休耕政策實施偏離風險源辨識

3.1.1 耕地權益風險源辨識

休耕前期權益風險主要來自政策目標和產權調整。一方面，中央財政以糧食播種面積為依據核算直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合補貼，極大地提升了農戶種糧積極性，在一定程度上刺激了農民加大土地利用強度，使得農業補貼政策與休耕規模為依據的種糧補貼目標相偏離[13]。另一方面，耕地承包經營權頻繁調整降低了農戶休耕意愿，農戶擔憂休耕后耕地地力提升帶來的經濟效益可能為其他農戶所享有，尤其是產權界定不明可能導致農戶排斥耕地休養行為[24]。

3.1.2 社會保障風險源辨識

社會保障風險源于休耕執行主體認知偏離。在政策執行過程中，地方政府為落實休耕任務，層層分解休耕指標，導致基層政府忽視農戶種植意愿而強調“整村推進”模式，甚至不得不以行政手段強制農戶休耕，出現休耕政策目標認知偏離[10]。在休耕政策認知層面，休耕涉及地塊調查、管護監督和地力評價等，而基層政府對休耕政策的認知水平偏離難以保障休耕政策達到預期目標。

3.1.3 組織實施風險源辨識

休耕組織實施風險受資金和技術的雙重約束。在資金層面，休耕資金來源單一與應急資金缺乏并存，一方面，休耕市場化體系尚未形成，休耕資金主要來自政府財政預算撥款，資金來源單一且政府財政壓力較大；另一方面，休耕地復耕的應急配套資金不足，難以保障后期復耕的順利實施。在技術層面，休耕技術儲備相對薄弱，尤其是休耕區域劃分方法、休耕地塊遴選標準、耕地質量狀況調查、休耕技術運作模式和休耕效果評估體系等還不夠完善。此外，休耕周期內培肥、翻耕等管護措施更依賴農戶自組織行為，缺乏有效監督體系。

3.1.4 后續利用風險源辨識

休耕政策后續利用偏離風險與有效復耕、應急監管密切相關。休耕地多處于生態環境脆弱區，若休耕周期內溝渠路水利設施缺乏維護，勢必造成田間水利配套設施無法使用[25]；或是休耕地突發自然災害，缺乏相應的復耕應急方案。與此同時，休耕地用途轉換偏離風險源于種糧預期收益，當休耕制度變遷符合農戶長遠收益預期時，農戶才會采取積極行為，否則可能采取用途轉換、撂荒甚至過度利用行為。

3.2 休耕政策實施偏離風險形成路徑分析

休耕政策實施偏離風險源折射了現行休耕制度的缺陷，休耕地實際配置狀況不僅由國家層面的耕地保護制度所決定，還受基層政府“整村推進”等休耕政策創新和農戶執行休耕契約的影響[22]。由此，國家、基層組織和農戶等主體對休耕制度認知偏離形成了“產權公共域”[26]，即休耕地產權制度管制下，休耕主體行為空間受到約束，造成休耕政策實施偏離帶來外部性損失，以“產權公共域—行為空間—負外部性”邏輯形成了休耕政策實施偏離風險的內在路徑（圖2）。

（1）產權公共領域：在前期篩選階段，存在國家種糧補貼與休耕補貼并行的耕地保護體系，以糧食播種面積為依據的種糧補貼與休耕補貼存在界定模糊；基層組織則在休耕政策創新中選擇整村推進等模式，難以兼顧村集體、承包戶和經營戶等各方利益；休耕農戶強調當前生計保障和耕地產權調整預期而陷入模糊狀態。顯然，國家、基層組織和農戶等休耕主體由于耕地產權和利益分配規則處于模糊狀態，導致部分耕地通過休耕政策獲得補貼而處于“公共領域”。

圖2 休耕政策實施偏離風險形成路徑示意Fig.2 Path of deviation risk formation in fallow policy

（2）行為空間：在中期實施階段，休耕地產權處于公共領域時，在缺乏有效組織情況下，為地方基層、村集體獲取部分處于“公共領域”有價值的休耕地提供了行為空間，表現為休耕資金來源單一、應急資金缺乏、技術儲備薄弱和監管體系缺失等。

（3）負外部性：在后續管護階段，休耕地從“產權公共領域”到“行為空間”的作用路徑下，加上監管機制缺失、應急資源缺乏和休耕支持體系薄弱等，產生了“負外部性”，即休耕地處于撂荒、用途轉換或過度利用等，休耕政策實施效果與目標設定不一致，造成負外部性成本重新轉嫁給社會，而缺乏休耕政策實施“負外部性內部化”途徑[22]。

4 休耕政策實施偏離風險的防范體系構建

休耕政策“負外部性內部化”需借助外力才能保障休耕制度穩定性與連續性，即風險防范體系構建應借助權益認知、法律保障、組織管理和利用預警等外部力量，以實現生命周期內休耕地地力從衰落向提升休耕設定目標的轉變（圖3）。

4.1 重視政策宣傳與培訓，提高休耕主體權益認知

在休耕前期篩選階段，休耕主體認知程度影響休耕產權與利益分配，尤其是休耕地“產權公共域”視角下耕地承包戶、經營戶、村集體和政府的沖突風險。為此，相關休耕政策宣傳與培訓可提高休耕權益認知。通過加強休耕政策解讀，確保農戶、村集體和地方政府統一休耕政策的認識，避免休耕行為與休耕目標偏離；在休耕配套措施層面，配套休耕激勵政策，降低休耕準備階段的契約風險；在休耕示范效應層面，組織有條件的承包戶與經營戶實行休耕，界定休耕產權收益，通過示范效應擴大休耕政策影響力。

4.2 制定休耕法律法規政策，保障休耕規劃有序推進

休耕規劃和監督體系是休耕政策的重要政策保障體系。首先，出臺休耕約束性法律法規，明確休耕補助目的、實施模式、補助對象和資金管理等，建設休耕信息動態管理系統[17]；其次，制定耕地休耕年度計劃，將休耕與土地整治有機結合，把休耕地納入土地整治規劃；再次，運用市場杠桿將休耕補償與撂荒、閑置賠償及預期收回等政策工具結合，構建休耕賠償體系[27]；此外，明確休耕地權利束分配和厘清權利歸屬，避免休耕地產權公共域的存在，從而減少休耕權利侵害和租值耗散[26]。

4.3 組織多元化休耕資金渠道，穩定休耕農戶預期收益

拓寬休耕資金來源渠道，是規避休耕實施風險與后續利用風險的重要體系。在休耕資金來源層面：一是拓展資金籌措渠道，建立政府財政補助與市場付費補助相結合的補助機制[28]；二是將耕地異地占補平衡與區域休耕農戶的糧食補助、綠色補助等直接經濟損失掛鉤，利用財政撥款和受益者聯合建立專門的休耕補助基金。在預期收益層面，賦予休耕農戶優先參與權，優先雇傭休耕農戶參與土地整治等相關工作，提高休耕農戶生計，穩定休耕農戶收入預期[29]，與此同時，建立復耕保險基金，以賠償休耕周期內發生的耕地災毀、水利設施損壞及休耕到期后因產權調整所帶來的損失，穩定農戶復耕預期。

圖3 休耕政策實施“負外部性內部化”的風險防范體系構建Fig.3 Construction of risk prevention system for implementing “internalization of negative externality” in fallow policy

4.4 完善休耕風險預警機制，實現休耕地持續合理利用

基于休耕生命周期內評估耕地權益、社會保障、組織實施等偏離風險，建立休耕政策實施偏離風險預警機制，為休耕試點地區提供風險防范技術和管理支持[30]。與此同時，建立以農戶為主、村集體為輔、地方政府指導的休耕地多層次后續管護體系，從設置資本下鄉準入門檻、制定用途轉換負面清單、鼓勵生態種植等方面，提升休耕地地力和生態管護能力，從而實現休耕地持續合理利用。

5 結論與啟示

綜上，通過生命周期工具探討休耕政策實施偏離風險，既是分析休耕政策的有效手段，更是合理制定休耕政策目標的重要依據。本文得出以下結論：（1）休耕政策實施偏離風險由前期篩選階段的權益與保障風險、中期實施階段的組織風險和后期管護階段的利用風險組成；（2）休耕政策實施偏離風險源于休耕地存在產權公共領域，由此衍生的休耕行為空間和負外部性形成了休耕政策實施偏離風險的內在路徑；（3）構建“負外部性內部化”休耕實施偏離風險防范體系，還應借助權益認知體系、政策保障體系、組織管理體系和利用預警體系等外力推動。

生態文明建設的不斷推進，對耕地保護和生態利用轉型提出了更高要求，不斷擴大休耕政策試點規模符合國家整體利益和長遠發展要求。盡管休耕政策實施過程中各類型偏離風險客觀存在且無法消除，但地方政府可通過創新休耕模式，因地制宜地縮小休耕主體利益分歧，減少由爭奪休耕地產權公共領域造成的負外部性，以實現休耕政策實施的偏離風險外部效應內部化[22]。值得注意的是，本文僅從生命周期視角以耕地地力為脈絡探討了休耕政策實施的偏離風險，未來研究還應選取具體休耕項目進行實證分析，以構建休耕政策實施偏離風險的規避和消解路徑。