論長江經(jīng)濟帶小水電環(huán)境審計

孫嘉

[摘要]長江經(jīng)濟帶的小水電是我國重要的水利基礎(chǔ)設(shè)施，在保障社會經(jīng)濟發(fā)展和改善人民生活質(zhì)量上發(fā)揮了重要作用。近年來小水電站破壞生態(tài)環(huán)境問題日益突出。因此，加強長江經(jīng)濟帶小水電有序開發(fā)利用，構(gòu)建長江經(jīng)濟帶生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)，走可持續(xù)發(fā)展道路勢在必行。從環(huán)境審計角度研究長江經(jīng)濟帶小水電無序開發(fā)問題，探究了環(huán)境審計在長江經(jīng)濟帶小水電無序開發(fā)中的基本理論，從而有利于促進長江經(jīng)濟帶小水電無序開發(fā)問題的治理。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境審計；長江經(jīng)濟帶；小水電

[DOI]1013939/jcnkizgsc201911026

1引言

2018年6月19日，審計署發(fā)布了《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護審計結(jié)果》，這是國家審計署第一次對長江流域的生態(tài)環(huán)境問題進行專門的審計。在資源開發(fā)、生態(tài)保護存在問題方面，第一條就提到小水電對長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境的影響。截至2017年底，長江經(jīng)濟帶中10個省份共建成小水電241萬座，最小間距不到100米。其中，有6個省在劃定自然保護區(qū)范圍后，仍在自然保護區(qū)內(nèi)建設(shè)了78座小水電，7個省有426座報廢停運水電站仍未拆除攔河壩等建筑物，斷流河段總長1017公里。

水利部發(fā)布的《全國農(nóng)村水電統(tǒng)計公報》指出，到2017年底，全國農(nóng)村地區(qū)共有5萬座小水電，年發(fā)電量占全國水電的近1/4，平均到戶電價約每千瓦時05元，惠及64個貧困村41萬名貧困戶。目前，我國小水電技術(shù)成熟，經(jīng)濟可行，環(huán)境影響相對可控，從技術(shù)領(lǐng)域上說，我國小水電開發(fā)有100多年的歷史，在設(shè)計，勘探和設(shè)備制造方面都達到了世界領(lǐng)先水平。小水電投入產(chǎn)出比也相對較高，發(fā)電量是風力發(fā)電的15倍。由此可見，小水電本身沒有問題，其負面影響是一些地方過度開發(fā)、資金濫用、管理粗放造成的，根源在于相關(guān)審計監(jiān)管制度不健全。

2環(huán)境審計在長江經(jīng)濟帶小水電開發(fā)問題中的基本理論分析

21促進審計主體多樣化發(fā)展

審計主體因其所代表的所有權(quán)不同而分為國家審計、民間審計和內(nèi)部審計。它們也是審查小水電開發(fā)問題的審計主體。綜觀我國環(huán)境審計現(xiàn)狀，審計實踐過程中主要還是國家審計組織通過對公權(quán)行使主體的監(jiān)督作出審計結(jié)論，國家審計起主導作用，民間審計在我國尚未發(fā)展起來，熟悉資源環(huán)境法規(guī)的專業(yè)審計人員少之又少。內(nèi)部審計，容易受利益驅(qū)使存在舞弊的風險較強。

國家審計具有獨立性強、強制性大、權(quán)威性高的特點，但要想徹底解決小水電對長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境的影響僅僅依靠國家審計是遠遠不夠的。長江經(jīng)濟帶流域廣環(huán)境復雜是大型公司及大型水電站的聚集地，相對于政府審計來說，會計師事務所等民間審計機構(gòu)獨立性更強，發(fā)表的環(huán)境審計報告可信度也最高。

因此，在小水電無序開發(fā)問題上，環(huán)境審計需實現(xiàn)審計主體的多元化，各個有關(guān)部門和地方都要按照制度，每年對整改情況向社會公布。從整體上看問題，不能是單純自己一個部門、一個地方來考慮這個問題，要協(xié)同發(fā)展，共抓保護工作。

22明確小水電開發(fā)問題的審計目標

長江經(jīng)濟帶小水電問題防治審計的目標應分為總體目標與具體目標兩方面。總體目標是保護和修護長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境，推進長江經(jīng)濟帶生態(tài)文明建設(shè)。具體目標是以掌握長江經(jīng)濟帶小水電過度開發(fā)工作開展情況為前提，加強審計監(jiān)督力度，促進被審計單位對審計決定的落實、整改工作，審計署在發(fā)出審計結(jié)論之后要進行回訪工作。

23明確環(huán)境審計的方式方法

在組織方式上需采取聯(lián)合審計的方法，不能單獨依賴政府機關(guān)投資審計，需要長江流域各省級審計機關(guān)連同民間審計組織，共同組成一個審計領(lǐng)導小組進行聯(lián)合審計，對長江經(jīng)濟帶小水電開發(fā)治理情況做出總體評價。

在實施審計方案的過程中，除了運用傳統(tǒng)的審計手段，還應該增加現(xiàn)代化計算機審計手段，把數(shù)據(jù)分析法、調(diào)查論證法、指標評價法等與計算機審計相結(jié)合，運用計算機審計方法對相關(guān)的數(shù)據(jù)和指標進行分析。實現(xiàn)數(shù)據(jù)分析與實地勘查相結(jié)合，從而有利于長江經(jīng)濟帶生態(tài)文明建設(shè)。

3小水電開發(fā)存在的主要問題

31小水電開發(fā)強度過大

從新中國成立初期到20世紀90年代初建設(shè)小水電是獲得電力最便捷、最可靠、成本最低的方式，在政府的鼓勵引導下，小水電站如雨后春筍般紛紛投產(chǎn)，推動我國經(jīng)濟迅猛發(fā)展，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，小水電的問題也日益突出，在環(huán)境保護和生態(tài)開發(fā)方面，截至2017年底，長江流域之中10個省已建成小水電241萬座，開發(fā)強度較大。7個省相關(guān)市縣自行設(shè)立開發(fā)區(qū)249個，占地447萬畝。過度開發(fā)導致333條河流出現(xiàn)不同程度斷流，斷流河段總長度超過1017公里。短時間來看，小水電的建設(shè)帶來的是流域周圍樹木被大量砍伐，魚蝦洄游量減少，影響了河流流動。但是從長遠來看，密集地建設(shè)小水電站，影響的不僅僅是河里的整體生態(tài)鏈，流域周邊的生態(tài)環(huán)境將都會受到重大破壞。

32部分專項資金結(jié)存，部分違規(guī)使用

2016年和2017年，在長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護方面，共投入相關(guān)財政資金251824億元，其中中央投入財政資金172212億元，地方各級投入財政資金79612億元。

在生態(tài)環(huán)境保護取得成效的同時，也存在一些問題。在相關(guān)資金管理使用方面，審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)并移送重大問題線索300多起，涉及公職人員500多人，問題造成的損失浪費有340多億元。審計工作是黨和國家監(jiān)督體系的重要部分，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

33環(huán)境審計監(jiān)管不夠到位，對生態(tài)環(huán)境保護的重視程度還不夠

審計署負責人提出，審計發(fā)現(xiàn)的資金結(jié)存問題，主要是項目未按期開（完）工導致的，主要原因為以下三方面：一是有些項目技術(shù)標準不明確，有的項目技藝水平要求高，導致項目流標，項目設(shè)計變更；二是施工進展緩慢，項目受天氣影響，雨季冬季不宜施工，拖延工期；三是前期技術(shù)準備不充分，審批環(huán)節(jié)多，拆遷難度大。以至于建成后項目效果不佳，其主要原因是相關(guān)配套設(shè)施未建成，或設(shè)計運行條件發(fā)生變化，導致未能達到預期效益。