美國《公共交通安全標準綱要》中城市軌道交通安全標準法規體系結構及其啟示*

陳燕申 陳思凱 李 昂

(1. 中國城市規劃設計研究院,100037,北京；2. 美國普渡大學(西拉法葉)工程學院， 47907，西拉法葉； 3. 住房和城鄉建設部地鐵與輕軌研究中心，100037，北京//第一作者，研究員)

如何在城市軌道交通領域落實國家政策和法規要求，通過標準化工作保障乘客和系統的安全，是城市軌道交通安全建設的重要課題和緊迫任務。美國新近發布的《公共交通安全標準綱要》(Compendium of Transit Safety Standards，以下簡為《安全標準綱要》)，為我國通過標準化和法制途徑建立城市軌道交通安全標準法規體系提供了實際案例，值得研究借鑒。

1 公共交通安全標準與立法

2012年7月6日，時任美國總統奧巴馬簽署法案《21世紀領先進步法》(公法Pub.L. 112-14 Moving Ahead for Progress in the 21st Century Act (MAP-21)，以下簡為“MAP-21”)。該法授權在法規49 U.S.C. § 5329《公共交通安全項目》(Public transportation safety program)[1]中納入新的綜合性內容，即要求聯邦公共交通管理局(FTA)制定和執行《國家公共交通運輸安全計劃》(National Public Transportation Safety Plan)，以改善所有類型的公共交通系統的安全。該計劃內容包括開發公共交通安全標準[2]。

2015年11月4日，作為MAP-21的后續法，《美國地表固定線路交通法》(公法Pub. L. 114-94, Fixing America’s Surface Transportation (FAST) Act，以下簡為“FAST”)發布，進一步要求確定和建立公共交通安全標準。FAST對交通運輸部長的要求是：① 審查公共交通安全標準；② 咨詢、評估和建立附加的聯邦最低公共交通安全標準(additional federal minimum public transportation safety standards)；③ 提出改善公共交通行業安全的系列建議。其中的公共交通安全標準包括：公交行業的最低安全性能標準，城市軌道交通安全性能標準規范(包括應急和響應計劃、培訓項目、應急演習方案，隧道、車站和車輛通風系統功能的維護、測試和檢查程序，有效的廣播和安全通信，安全認證，等等)，城市軌道交通及公共汽車的設計和管理操作標準規范[3]。從中可以看出，《安全標準綱要》的形成是一個復雜的法制過程。

根據FAST的要求，FTA編制了《安全標準綱要》。2016年5月17日起，進行了30天的公開征求意見和數據分析，以及對安全監管報告、事故調查報告和所列標準的有效性分析。2017年1月19日，FTA確認了《安全標準綱要》的目錄和內容，并報送聯邦公告辦公室。2017年5月17日，FTA正式發布了《安全標準綱要》。符合《安全標準綱要》的要求是獲得FTA資助的基本條件[4]。

2 《安全標準綱要》定義和分類

《安全標準綱要》適用于所有的公共交通類型，而本文僅對涉及城市軌道交通的內容進行解讀。

2.1 城市軌道交通定義

符合《安全標準綱要》要求并由FTA資助的城市軌道交通包括以下9種制式[5]：

(1) 阿拉斯加鐵路(AR)：用于運輸小轎車，不包括運輸貨運卡車；

(2) 纜車線路(CC)：由鋼纜拖曳的軌道交通；

(3) 通勤線路(CR)：從城區到郊區或從中心城市到相鄰城市郊區的客運線路；

(4) 重軌線路(HR)：運量大、速度高、加速度大并采用全封閉路權和高站臺的線路；

(5) 混合軌道線路(YR)：運行在國家鐵路系統上，列車由柴油機車牽引，不符合FTA標準，需隨時避讓貨運列車；

(6) 斜面纜車線路(IP)：在坡道上運行的一種軌道交通，車廂地板和乘客座椅始終保持水平狀態；

(7) 輕軌線路(LR)：運力低于重軌線路，為小編組(常為2節)列車，路權共享或專有，采用低站臺或高站臺，由架空接觸網供電；

(8) 單軌/自動導向系統(AGT)：不使用鋼輪，在專用導向軌道上行駛；

(9) 有軌電車(SC)：占用道路資源，與其他道路交通方式混合行駛。

2.2 分類分項組成

《安全標準綱要》由分類、開發實體、類型和描述等部分組成。

2.2.1 分類

《安全標準綱要》按技術對象層次分為類、子類和子功能類，共列出7類標準128項。其中：車輛標準36項；基礎設施及相關項目56項；運營標準29項；人員標準4項；車輛標準和基礎設施及其相關項目1項；車輛和基礎設施1項；基礎設施和運行標準1項。

1個分類對應1個或多個子類，1個子類對應1個子功能類(標準)或多個標準。以上7類安全標準進一步分為36個子類。

此外，《安全標準綱要》初稿在征求意見時還包括了資產管理標準和應急/事件管理標準，定稿時這2個標準沒有成為類的內容而成為其他分類的子類。

2.2.2 開發實體

標準開發實體包括：

(1) 聯邦機構:如FTA、鐵路管理局(FRA)、交通運輸部長辦公室、交通安全管理局(TSA)等；

(2) 標準開發組織(SDO):如美國公共交通協會(APTA)、美國鐵路工程和維護協會(AREMA)、電氣電子工程師協會(IEEE)等；

(3) 州/州安全監管機構:如紐約州、馬薩諸塞州、加利福尼亞州的公用設施委員會等；

(4) 行業：如負責交通運輸合作研究項目(TCRP)或負責規范制定和執行的機構。

2.2.3 標準類型

標準類型包括：聯邦和州法規、標準、規程、指南和指引。其中的標準，一般是指一致性標準?！栋踩珮藴示V要》發布后，其所列文件被統稱為“安全標準”或“行業標準規范”，因而具有了政府法規或行政文件的屬性。

2.2.4 《安全標準綱要》組成

《安全標準綱要》中與城市軌道交通有關的標準結構組成如表1所示。

表1 美國城市軌道交通《安全標準綱要》示例

《安全標準綱要》中的標準規范分類統計如表2所示。

表2 美國《安全標準綱要》中的標準規范分類統計

表2中的法規，包括聯邦法規54項，以及加利福尼亞州、馬薩諸塞州、紐約州和紐約公交安全委員會法規25項。除法規外的其他項，每項可能包含多個標準規范，本文分別統計《安全標準綱要》直接指定采用的標準和規范的數量，如表3所示。

表3 美國《安全標準綱要》直接采用的標準規范數量

《安全標準綱要》中指定采用標準規范235項。按照標準開發實體分為:ATPA標準規范188項;AREMA規范4項； IEEE標準規范18項;美國土木工程學會(ASCE)標準4項；FTA規范2項;TCRP規范19項。

3 標準內容組成

《安全標準綱要》分類、層次和標準項代表了行業關注的安全內容。

3.1 分類與標準規范解析

按照組成《安全標準綱要》的類—子類—子功能類這種分類方式，可以看出最終指向“標準描述”的具體標準規范的層次關系。舉例如下：

1.車輛標準:共36項(類)。其中，法規22個，標準規范14項(類)。例如：

1) 法規：車輛—設備—殘疾人可用性，49 CFR Part 38, Subpart C《快速軌道車輛和系統》，規定車輛和設備應滿足的殘障人士可使用特性要求。由交通運輸部長辦公室發布[8]。

3) 規范：車輛—材料—防火安全，FTA發布的指南《城市軌道交通車輛防火材料選擇規程》，規定用于車輛內部的材料和產品的防火性能，建議改善的測試方法和準則。

2.基礎設施及相關項目:共56項。其中，法規30個，標準規范26項。例如：

1) 法規：基礎設施—信號系統—自動閉塞系統，FTA發布的法規49 CFR Part 236《信號和車輛控制系統、設備和裝置的安裝、檢查和維護保養監管的規章、標準和命令》。

2) 標準：基礎設施—固定結構—電氣系統、車站和導向軌，ASCE 21.3-08《自動導向系統車輛 第三部分 電氣系統、車站和導向軌》[9]。

3) 規范：基礎設施—軌道—直接固定，TCRP 報告71第6卷《直接固定軌道設計規范、研究和材料》。

3.運營標準:共29項。其中，法規23個，標準規范6項。例如：

1) 法規：運營標準—安全系統—應急規劃，FRA法規49 CFR Part 239《旅客列車應急準備》，內容包括應急計劃、培訓、測驗、演練。

2) 標準：運營標準—運營規章和規程—運營規程，APTA標準APTA-RT-OP-S-006-03《運營控制中心》。

3) 規范：運營標準—程序—應急管理，FTA指南《城市軌道交通應急準備指南》，覆蓋應急規劃的所有內容，包括基礎設施、車輛、響應協調、培訓和培養公眾意識。

子虛射入黑棋之后，眾人發現，這一招竟然是大搖大擺，大刀闊斧，直撲向重圍中的白棋，寒光照鐵衣，險象環環生，將白棋陷入了重重劫難之中。饒是一向淡定縹緲的子虛先生，在細研棋形之后，也面露一絲喜色，心想就是今夜積薪那小子自己跑過來，搔破頭皮，能應出來的，無非也是這一手吧！

4.人員標準:共4項標準。其中，法規3項，標準規范1項(類)。例如：

1)法規：人員標準—職責和工時—工作時間，FRA法規 49 CFR Part 228 Subparts B, C， D and E《職工工作時間》，包括需要執行的安全關鍵任務、需要保存的記錄和雇主需提供睡覺區域等。

2) 規范：人員標準—培訓和認證—軌道維護培訓，APTA規范 APTA-RT-RMT-RP-004-10《牽引供電維護培訓標準》。

5.車輛標準和基礎設施及其相關項目:僅APTA有1項(類),含46個城市軌道交通通信信號檢查和維護保養標準規范。例如：

1)標準：車輛標準—車輛接口/通信系統、信號和平交路口—通信信號檢查和維護，APTA標準APTA-RT-SC-S-005-02《線路鎖閉測試》。

2)規范：車輛標準—車輛接口/通信系統、信號和平交路口—通信信號檢查和維護，APTA規程 APTA-RT-SC-RP-003-02《信號系統融雪設備檢查和測試規程》。

6.基礎設施和運行標準:僅有1項法規。即：基礎設施和運行標準—輕軌交通—通用條例，加利福尼亞州法規《加利福尼亞公共設施委員會通用命令143-B》，監管輕軌的車輛、速度、列車防護、歷史遺產有軌電車保護、路權標準、牽引供電、火災防護、安全敏感雇員、運營規章、檢查、維保、安全事件報告等[10]。

7.車輛和基礎設施:僅有1項標準。即：車輛和基礎設施—車輪/軌道—斷面， TCRP指南TCRP 報告7第5卷《城軌交通運營中車輪緣爬出脫軌準則和輪/軌斷面管理指引》。

3.2 主要安全標準

《安全標準綱要》中:基礎設施標準有56項，其中線路標準(24項)和信號標準(17項)為41項(占比接近3/4)；車輛標準36項，其中乘客設備標準為24項(占比2/3)；運營標準29項，其中規章和程序標準為18項(占比接近2/3)。線路、信號、車輛的乘客設備及運營規章程序等標準占安全標準項目的64.8%，是安全標準的主體。

《安全標準綱要》顯示的標準項中，每一項還可能包括多項標準，如采用APTA標準的車輛，與乘客電氣設備、乘客機械設備和乘客設備檢查維修有關的標準各有18項，與信號和通信系統的檢查維保有關的標準有46項。即，《安全標準剛要》車輛相關標準采用APTA標準的占APTA標準的53.2%，是自愿標準的主體。

4 法規中的標準

4.1 采用標準的法規

以美國聯邦政府發布的《國家技術轉讓與促進法案1995》(公法 104-113，簡稱“NTTAA”)為主體的多部法規規定，美國所有聯邦政府部門和機構在制定法規、采購以及其他涉及標準的工作中必須采用現行自愿一致性標準(VCS)，把標準作為執行政策目標和行動的工具，并以技術標準為基礎制定技術法規。法規采用的標準包括出版物、公開數據、準則、標準、規范、要求、手冊、指南、指引、技法、圖(式)等所有形式的標準或規范性文件。這些標準或規范性文件,在因制定、修訂法規而被批準納入法規后，都被稱為技術法規[11]。

4.2 安全法規(標準)采用標準舉例

按照美國聯邦法規采用相關標準作為法規的內容的規則，《安全標準綱要》中的聯邦法規采用了相當數量的標準。例如，49 CFR Part 238 .103 Fire Safety(防火安全)采用了9個ASTM International的防火標準及1項法規[12]。9個防火標準為：① ASTM D 3675-98《用于輻射熱源的表面柔性多孔材料的易燃性標準測試方法》；② ASTM E 119-00a《建筑和材料防火標準測試方法》；③ ASTM E 162-98《用于輻射熱源材料表面易燃性標準測試方法》；④ ASTM E 662-01《固體材料產生的煙光密度標準測試方法》；⑤ ASTM E 1354-99《使用氧消耗熱量計測量熱和可見煙霧釋放率標準測試方法》；⑥ ASTM E 1537-99《軟墊家具防火標準測試方法》；⑦ ASTM E 1590-01《床墊防火標準測試方法》；⑧ ASTM E 648-00《地板涂層》；⑨ ASTM C 1166-00《窗密封圈、門孔、貼膜、車頂襯和座椅彈簧》。1項法規為14 CFR 25, Apendix F, Part I,(ventical test)《座椅柔軟性、坐墊套、窗簾、帷幔、墻紙和遮陽篷(透性氣測試)》。

NTTAA的規定和49 CFR Part 238 .103采用標準提示，《安全標準綱要》中其他78項聯邦法規規定技術內容時，肯定采用了相當數量的標準，其也是城市軌道交通安全標準體系的內容。

5 啟示

(1) 研究建立我國城市軌道交通安全標準體系是當務之急。美國FTA用79項法規和235個標準建立起城市軌道交通安全標準體系。235個標準規范在列入《安全標準綱要》后成為具有行政效力的政府文件，有了“法”的屬性,是FTA行政執法的依據。建立安全標準體系是一項復雜和長期的任務，標準的制訂需要長期的研究積累，特別是安全標準，發布后還要經過實踐檢驗和時間考驗。如《安全標準綱要》中的APTA-PR-CS-RP-003-98《乘客設備限界圖制圖規程》是1998年發布的標準[13]，使用20年后，經過審查和評估方列入安全標準。我國在城市軌道交通領域僅有幾個直接定義“安全”的標準，要落實健全安全法規標準體系和強化技術標準應用的任務，現行國家標準和行業標準數量嚴重不足。美國的安全標準給我國的啟示是：建立我國城市軌道交通安全標準體系是一個長期任務，不存在一蹴而就的捷徑;我國城市軌道交通現行百余項標準總量，僅是美國城市軌道交通安全標準的1/3。因此，構建我國的安全標準體系任重道遠，需要行政主管部門及時決策推進。

(2) 確保城市軌道交通的安全是法規的責任。《安全標準綱要》中的法規達61.7%，79項法規中有23項法規原本就是安全標準，如49 CFR Part 238 Subpart C《乘客設備安全標準》、49 CFR Part 213 Subpart A《線路安全標準》等。將保障乘客人身健康和生命財產安全作為“正當目標”，由技術法規進行規定是WTO/TBT規則和國際通行規則，而標準規范是實現“正當目標”的輔助手段和技術細節的補充。但這種補充仍然存在一定的含混性，特別是難以劃清法規職責和標準補充的界限。FTA將現有適用的安全法規(包括聯邦的和州的法規)，以及作為補充和輔助安全的標準規范，包括自愿標準、行業標準和具有司法權的規范全部列入《安全標準綱要》，作為具有法規性質的最低安全標準，并由FTA發布，成為事實上的行政規章，承擔了技術法規的職責。我國沒有技術法規制度，行政法規也不規定技術內容。我國現行《標準化法》用按照“協商一致”規則制定的強制性標準替代技術法規，其屬于“標準”還是屬于“法”仍然模糊不清。這在人身健康和安全，以及與工程、技術緊密關聯的城市軌道交通領域是危險的狀況，不符合WTO和國際規則。僅就《安全標準綱要》中79項法規來說，其內容的廣泛性、技術性，以及詳細程度和篇幅，也遠遠超過我國現行城市軌道交通的全部標準。建立技術法規制度，用法規規定最低安全標準，是《安全標準綱要》給予我國城市軌道交通安全建設最重要的啟示。

(3) 線路、通信信號、車輛中的乘客設備以及規章程序方面的標準是安全標準的主體。這些列入《安全標準綱要》的標準是經過法定審查、檢查、咨詢和評估程序提出的，反映了美國城市軌道交通的安全現狀。目前，我國城市軌道交通行業還沒有見到工程和技術系統關于安全標準的研究和成果，有針對性地開始安全標準體系的建設甚至還沒有起步，更談不上法定的安全(標準)審查評估程序。目前的安全體系建設與我國城市軌道交通大國的地位和高速發展的勢頭以及日益嚴峻的安全形勢極不相稱。在我國走向城市軌道交通強國的征途上，實施“走出去”戰略時，安全和安全標準體系不是可以或缺的措施，而是能力和形象，盡快開展相應的研究是形勢和政策的當務之急。

(4) 應建立全方位的安全標準化。美國的安全標準組成體現了全方位特點：

● 《安全標準綱要》來自于所有適用的標準源，包括聯邦法規和法律、州和州監管機構法規、標準機構的標準及行業標準，相關各方都是安全標準的貢獻者和參與者；

● 《安全標準綱要》采用了所有形式的標準或規范性文件，包括聯邦法規及地方法規和規范，甚至研究報告等；

● 跨行業、跨領域采用標準，如采用鐵路法規和標準規范、貨車和城際鐵路的法規和標準規范、跨行業組織(如AREMA、ASCE)的標準等，特別還采用跨專業的標準。

我國城市軌道交通有強勢的行業管制傳統，極少有跨行業的法規，也極力避免跨行業制訂和使用標準；尤其是當行業監管職能發生變化時，相應的法規和標準都將面臨著被清理的厄運。在與城市軌道交通的建設、運營密切相關的技術密集領域，安全及其標準化建設是長期的、不可中斷的、不斷積累的過程，任何“打斷”都是安全的損失?！鞍踩敲總€人的責任”當解讀為:提高安全水平必定是在前人基礎上逐級遞增的過程，每個安全相關方都有遵循遞增安全水平的責任和義務，跨行業部門也要遵循這個規律，承擔消除行業隔閡的責任。

6 結語

我國城市軌道交通沒有專門和系統的安全標準(法規)體系，安全政策仍然是“運動式”的檢查，安全管理采用 “落實責任單位和責任人”的方式，即便以不斷增加的高額人財物代價，也難以斷言能夠保證安全[14]。美國《安全標準綱要》給以的啟示是：建立城市軌道交通安全法規和標準體系，是保證我國城市軌道交通安全建設長治久安的現實途徑，是在新時代依法治國的方略下應積極推行的首要措施。