公共經濟學視角下警察服務職能定位探究

彭丹旎

摘 要 隨著經濟和社會的發展，我國公安機關也面臨著西方警務革命過程中出現的公共服務職能泛化問題，警力資源因被濫用出現公地悲劇現象，為解決這個問題，從公共經濟學視角出發，用公共產品理論進行分析解釋，并從私人部門和公共部門兩大層面，給出了運用道德輿論壓力、調動市場和非營利組織力量、法律保障、公共管制等建議。

關鍵詞 公共產品 公地悲劇 警察 服務職能

中圖分類號：D631 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：ADOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2019.04.068

Abstract With the development of economy and society， the public security organs of our country are also facing the problem of generalization of public service functions in the process of Western Police revolution. The tragic phenomenon of public places arises because of the abuse of police resources. In order to solve this problem， from the perspective of public economics， this paper uses the theory of public goods to analyze and explain it， and gives the application ways from the two levels of private sector and public sector， and put forward suggestions such as pressure of public opinion， mobilization of market and non-profit organizations， legal protection， public regulation， etc.

Keywords public goods; Tragedy of the Commons; police; service function

0 前言

從1829年英國創建倫敦大都市警察局，現代警察制度誕生起至今，世界警察發展史經歷了四次警務革命。每一次警務革命都伴隨著警察職能的轉變，最初提出警察的根本和唯一職能是預防和打擊犯罪，并通過專業化和裝備現代化的方式不斷強化這一職能，警務實踐發現這樣的做法只會導致警察脫離公眾，反而削弱打擊犯罪的效果。第四次警務革命開始警務工作的重心轉向服務職能，但隨后出現了警察服務職能泛化的問題，為解決這一問題，美、英、法等西方國家采取了增加輔助警察等方式對警察的服務職能進行收縮和限定。警察服務職能需要從擴張走向收縮，這也是我國公安機關現在所面臨的問題。我國公安機關一直以“全心全意為人民服務”為工作宗旨，但隨著經濟發展和時代變遷，政府往服務型政府轉型，警察服務職能日趨泛化，民警承擔了大量非警務活動，包括時不時見于報端的沒錢了讓警車送回家，冬天不愿起床找警察幫買早餐等等。這種警力資源被濫用的現象，使得警察在處置危難事件時反而警力不足，引發公眾對警察的不滿。公安機關公共服務職能的確重要，但在警力資源有限的大背景下，應思考如何對警力資源進行合理配置，對服務職能的邊界進行劃定。

1 研究現狀

學者們意識到警察服務職能泛化問題，并從不同的角度進行了研究分析。姜忠（2008）分析了警察服務職能出現泛化的趨勢，提出在政府強化公共服務的背景下，警察服務職能的泛化成為政府職能擴張的代價，警察服務職能的發展是政府職能日益擴大的結果。鄭立祥（2010）認為應該將警察的服務職能與打擊犯罪、維護社會秩序分開，由專門的民營組織承擔，以此來減輕警察的工作壓力，保障警察組織更好的完成打擊犯罪和維持社會秩序的職能。周依苒（2016）提出要將警察職能社會化、分散化，通過培育社會化的治安力量，共同參與警察職能實施的方法，解決公安機關職責擴大、機構膨脹，警察不堪重負，警民關系緊張等問題。總體來說，大家都認識到服務職能泛化的問題亟需解決，但目前還沒有人從公共經濟學的視角，用相關理論進行研究分析，本文嘗試用公共經濟學中的公共產品理論來解釋分析這一問題，以期得到創新的研究視角和更多的解決思路。

2 基于公共產品理論的警察服務職能泛化分析

公共產品理論是公共經濟學的支柱理論，不僅因為公共產品是市場失靈的重要領域，還因為它只能由政府提供，它是政府存在的必要性理由，政府必須為公眾提供公共產品。經濟學家認為公共產品的概念應該由它所具有的非排他性和非競爭性兩大特性來界定。根據這兩大特征，公共經濟學將社會產品劃分為四種類型：一是純公共產品，具有非排他性和非競爭性，例如國防;二是俱樂部產品，具有非競爭性和排他性，例如有線電視;三是公共資源，具有非排他性和競爭性，例如公共牧場;四是私人產品，具有排他性和競爭性，例如私家車。

根據這個分類標準，警力資源屬于典型的公共資源。首先，公安機關為公眾提供的公共服務是免費的，誰都可以無償享受，其次，公眾對警力資源的享用彼此間是可能存在競爭性的，假設某區域同時出現多處警情，超出了警力處置極限，就會出現警力資源緊張和對警力資源爭奪的情況。由于公共資源的非排他性和競爭性，如果不進行干預管制，就會出現公共經濟學領域著名的“公地悲劇”現象。公地悲劇理論模型是1968年由學者哈丁提出的，假設一群牧民在公共草場放牧，每位牧民多養一只羊就多一份收益，作為理性經濟人，為了追求利益的最大化，牧民都傾向于盡可能多放牧，最后放牧數量超越了草場的承載能力，草場因過度放牧而退化直至毀滅。這個結果也符合博弈論的囚徒困境模型，個人的理性選擇會帶來集體選擇的非理性。過度捕撈的公共漁場、過度砍伐的森林及嚴重污染的空氣河流，都是“公地悲劇”下的資源枯竭毀滅的典型案例。在警力資源的使用存在非排他性和競爭性的情境下，人們抱著不用白不用，多用多沾光的心理，濫用警力資源，在追逐個體利益最大化的同時損害了社會整體利益。警察服務職能的泛化無限化，本質上是一出換湯不換藥的現代公地悲劇。

3 公共經濟學視角下警察服務職能定位建議

為了防止公地悲劇的發生，公共經濟學理論認為可以從私人部門和公共部門兩大層面著手進行解決。

3.1 宣傳引導，運用道德輿論壓力

由于公共資源的非排他性和競爭性，部分人在使用公共資源時的“搭便車”行為容易影響其他社會成員，并產生擴散效應，公共經濟學理論認為通過對公眾進行道德引導，運用道德輿論壓力，可以有效防止對公共資源的濫用。因此公安機關不僅自身要轉變思想，防止警察服務職能的泛化，還要重視面向大眾的宣傳以及輿論導向作用，扭轉公眾的固有認知。二十世紀九十年代中期，各地公安機關建立起110報警服務臺，并作出了“有警必接，有難必幫，有險必救，有求必應”的承諾，提出過“有困難找警察”的口號，這樣的宣傳讓公安機關被動擴大了服務職能，公眾也認為有求必應是警察應盡的職責，警察的服務是無限和全能的。但現實中有限的警力資源與公眾無限的服務需求相比捉襟見肘，無法實現的有求必應的承諾導致了公眾對公安機關的反感情緒和政府公信力的下降。后來有地方公安機關將“有困難找警察”的口號改成“有危難找警察”，就將警察服務職能的邊界做了一個更精準的界定。公安機關在今后的宣傳工作中，應轉變理念，明確服務職能的定位，并通過對濫用警力資源的事件進行新聞報道，引導公眾做好輿論監督和自我約束。

3.2 明確性質，各司其職，調動市場和非營利組織的力量

參考西方四次警務革命歷程和實踐，只有充分發揮社會力量，警民合作，才能實現社會長治久安。從公共經濟學的角度來看，市場有領域會失靈，政府也有領域會失靈，各司其職，相互配合，讓市場和政府做各自適合的事，是最有效率的方式。公共經濟學認為，只有純公共產品才必須且只能由政府提供，私人產品可以由市場很好地提供，也應該由市場提供才能有效地實現資源的最優配置。而俱樂部產品、公共資源都可以由非營利組織或者市場參與進行配置。目前公安機關提供的服務當中，有一些就屬于私人事務和需求，完全可以由市場來提供和滿足。所以有必要對目前公安機關所提供的公共服務進行一個梳理，一是公安機關主要保留屬于警察職責范圍內的，專業性較強的公共產品類的服務，例如在美國正式警察主要負責履行需要行使警察權的工作，而不涉及執法的服務工作如報警接線員、后勤等交給普通雇員，我國公安部門近年來也發展了輔警崗位。二是將屬于私人產品性質的服務都清理出去，由市場提供，例如讓警察幫買早餐、警車送回家等。正面的例子是這些年來發展得比較成熟的安保行業，最早是各國有企事業單位自己建立的保衛部門，負責單位內部的治安保衛，持續至今。隨著經濟的發展，很多私企甚至商鋪會聘請專業的安保公司，安裝電子安防系統與監控中心相連，安保人員晚上定時巡邏。寫字樓、居民小區都有物業公司聘請的專職保安。安保行業的蓬勃發展不僅提供了專業的服務，很好地滿足了消費者的個性化需求，還節約了稀缺的警力資源，公安機關只要做好對安保行業的監管和工作指導，就能有效提升社會整體治安防控能力。三是屬于俱樂部產品或公共資源的可以采用政府購買的形式，委托給非營利組織來提供服務。比如由街道、社區、村委會等自發組建的聯防隊、治安巡邏隊、糾察隊等社會治安防范組織，就是非營利組織的一種雛形。目前各地方政府用政府購買的形式將公共服務進行外包已經是一個普遍現象，不僅節約了政府的精力成本，且非營利組織提供的服務更為專業，更契合民眾的需求，公安部門也可以采用這樣的方式。

3.3 法律保障，明確服務職能界限

法律措施是政府解決公地悲劇問題的重要途徑。應該在法律法規中對警察服務職能的界限進行明確。《公安機關組織管理條例》第2條將人民警察的職責概括性規定為以下五條：維護國家安全、維護社會治安秩序、保護人民、服務經濟社會發展、以及預防、制止和懲治違法犯罪活動。這是從綜合宏觀的角度對警察的職責作出的法律界定，有必要將服務職能在操作層面的具體職責進行更為詳細的規范，以明確警察服務職能的界限，從法律層面作出保障。

3.4 公共管制，增加成本，杜絕惡意濫用警力資源行為

同一物品的產品屬性并非一成不變，會受外部環境條件的變化而改變。公共資源有非排他性和競爭性特征，改變其中任何一個都可以改變產品性質，從而減少公地悲劇現象。非排他性指的是任何人都可以免費地使用這個產品，所以公共經濟學提出用征稅或罰款的方式增加使用成本，以此改變公共資源的非排他性，可以有效解決公共資源被濫用的情況。因此應考慮加大對報假警等此類惡意濫用警力資源行為的處罰力度。

2015年院級科研項目“公共經濟學視角下警察服務職能定位研究”（2015YB10）

參考文獻

[1] 姜忠.我國與英美國家警察服務職能的演變及其啟示[J].公安研究，2008（04）：66-70.

[2] 周依苒.從警察職能現狀淺談警察職能社會化[J].吉林廣播電視大學學報，2016（03）：53-54.

[3] 鄭立祥.公共選擇理論對我國警察服務職能完善的理論探析[J].法制與社會，2010（01）：178-179.

[4] Hardin G.The Tragedy of the Commons. Science，1968（162）：1243-1248.