建設城市副中心背景下區域管理能力提升研究

徐建 伋曉光 陳諔文

摘要：城市副中心是《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》的重要組成部分，其中不少副中心位于傳統中心城區之外、城郊區位?？梢灶A見，全新的高定位與傳統的鎮域管理之間將形成明顯張力，提升區域管理能力成為副中心建設亟待重視的課題。以金橋城市副中心所在的金橋鎮為例，系統分析金橋鎮在城市副中心新背景下，開展區域管理能力提升的主要實踐，為其他城市副中心建設提供借鑒，助力上海2035規劃的深入推進。

關鍵詞：城市副中心;區域管理;金橋

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.03.014

區域管理能力是特定區域內政府管理能力的統稱，體現的是政府對區域整體的管理成效，不同規模、性質和功能的區域，對管理能力的要求各異。值得注意的是，當特定區域的能級和定位發生變化時，需要區域管理能力相應演進，以形成新的區域治理平衡和良治格局。這一過程并非一蹴而就，往往伴隨著利益格局的深刻調整和政府管理理念、方式的重大變化，是一個需要系統研究的重要課題。

一、提升區域管理能力是城市副中心建設的內在要求

（一）城市副中心是全球城市建設的重要組成部分

《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》提出，以提升全球城市功能和滿足市民多元活動為宗旨，結合城鄉空間布局，構建由主城區、郊區兩類地域和城市主中心（中央活動區）、城市副中心、地區中心、社區中心等四個層次組成的公共活動中心體系。城市副中心是面向市域的綜合服務中心，兼顧強化全球城市的專業功能，包括9個主城副中心、5個新城中心和2個核心鎮中心，分別是：江灣-五角場、真如、花木-龍陽路、金橋、張江、虹橋、川沙、吳淞、莘莊等9個主城副中心;嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯等5個新城中心;金山濱海地區和崇明城橋地區設置核心鎮中心，共同形成“9+5+2”的城市副中心體系。[1]從世界范圍內主要全球城市的發展實踐和歷程來看，城市副中心主要包括兩種類型，城市副中心（Sub-CBD）、副中心級城市（Sub-City Center）。[2]總體而言，《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》明確的9個主城副中心屬于Sub-CBD，而5個新城中心則更接近于Sub-City Center。

（二）城市副中心建設對區域管理提出了新要求

一個區域成長為城市副中心，本質上是“四個化”的過程，即能級高等化、人口多元化、功能復合化以及要素流動化。相應的，也要求區域管理能力隨之提升，構建智能化、法治化、精細化、社會化、標準化的更高水平的區域管理體系。

1.能級高等化

城市副中心是僅次于城市核心區的城市能級的重要載體，是重要的發展極核。[3]特別是全球城市的城市副中心，其集聚和輻射力遠超本地范圍，發揮著區域乃至全球尺度的控制與引領作用，往往具有全球范圍的品牌知名度。高能級必然要求高水平管理，事實上國際上全球城市的城市副中心，無一不是治理的典范，具有領先的區域管理理念和方法手段。

2.人口多元化

城市副中心的人口特征集中表現為以高端人口集聚為核心的多元格局。[4]城市副中心的要素成本直接決定了其人口構成以高端人口為主，包括高端居住人口和就業人口。但同時，沙森提出，人口極化是全球城市的重要特征，因為越是高端人口，對傳統服務業的需求越強烈，從而也催生了中低收入群體的大量集聚。[5]同時，原住民、國際人口也各有一定規模。不同的人口對管理的要求各異，人口多元化無疑將要求區域管理更加精細化、國際化。

3.功能復合化

現代城市功能日益復雜，城市副中心也已超越傳統城市副中心功能相對單一、職住相對分離的格局，產城進一步融合，新興功能進一步演化，功能進一步復合，兼具商業、商務、創新、交流、居住等多樣化功能，正逐漸從Sub-CBD（次級中央商務區）向Sub-CAZ（次級中央活動區）演進。功能多樣且相互交織，要求區域管理提供更匹配的綜合環境，便利功能的充分發揮和演化。

4.要素流動化

城市副中心往往是人才、資本、技術等要素特別是高端要素匯聚之地。全球城市的城市副中心因其發揮超越本地尺度的控制、協調和引領等功能，因此要素整體處于流動狀態，持續進行集聚與輻射的過程，往往呈現大進大出、非定向的格局?；钴S的要素體系對傳統的主要針對靜態社會的區域管理模式提出了挑戰，要求形成新的區域動態管理體系。

二、金橋鎮在城市副中心建設背景下提升區域管理能力的探索

金橋鎮地處浦東新區中北部，2000年由原金橋鎮、張橋鎮合并成立，轄區總面積25.28km2。原金橋出口加工區設立后，鎮轄區行政管轄面積為11.43km2，開發區管轄面積為13.85km2。2016年實施“管鎮聯動”后，開發區所屬的社會管理職能劃入金橋鎮，由此鎮社會管理面積擴大到25.28km2?，F轄14個居民區，3個村6個隊，常住人口8.01萬，其中戶籍人口2.85萬，來滬人口4.36萬，外籍人口約0.8萬。

金橋位居《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》新增的兩個主城副中心之列。近年來，金橋鎮立足鎮域特點和全新的區域定位，圍繞區域管理這篇文章，聚焦管理主體、管理方式、管理效能、管理核心等關鍵要素和環節，開展了一系列卓有成效的探索，初步走出一條符合超大城市的城市副中心特點和規律的區域管理新路徑。

（一）堅持整合集成，推進區域管理全覆蓋

現代政府治理強調整體性、無縫隙和系統集成理念。金橋鎮針對社區類型多元、區域構成特殊等鎮情，以城市運行綜合管理體系構建為抓手和契機，著力推動區域管理主體、對象、領域、事項、過程等要素的整合集成，確保全覆蓋，不留邊角和死角，為“全、精、細、智”的精細化管理奠定扎實基礎。一是建立健全體制架構。成立浦東城市運行綜合管理金橋分中心和金葵地區聯勤聯動站，基本形成了金橋區域“1+1+4+17”城市運行綜合管理體系（1個綜合管理領導小組、1個分中心、4個聯勤聯動站、17個村居工作站）。二是推動職能和力量整合。通過將網格中心、應急管理中心、總值班室、防汛指揮部納入，實現了職能聯動一體化;將公安、城管、安監、市場監管等職能單位納入，實現了綜合執法系統化。三是實現管理事項和過程全覆蓋。打造形成具有金橋特色的“六進網格”，將中小河道、宗教場所、養護院、農貿市場、學校、金葵生活中心等納入平臺，并積極探索將“五違”整治、河道治理、大安全監管、垃圾分類、防汛防臺等城市運行數據，在平臺上進行綜合展示、研判分析、跟蹤處理。四是推進管理對象全覆蓋。本地戶籍人口、外來人口、外籍人口全部納入管理體系，在區域管理的主、客體兩端實現了無縫銜接，為消除管理死角奠定了扎實基礎。

（二）堅持跨前托底，助力管鎮聯動步正軌

管鎮聯動是具有浦東特點的區域管理體制機制創新。2016年啟動以來，金橋鎮主動做好管理職能梳理、劃轉工作，按照“先納入后整合、先兜底后分責、先處置后協調”的創新理念，堅持跨前一步、先行一步，體制不足機制補、機制不足溝通補，取得了較好的聯動成果，管鎮聯動正從實現職能劃轉、明確職責權限、建立初步聯席會議制度的1.0版，思想認識再升級，城市管理、大安全監管、平安建設、文化體育等領域全面聯動的2.0版，邁向新的3.0版，初步摸索出管鎮聯動的“金橋模式”。一是落實職能劃轉，明確職責權限。按照分工，金橋鎮將經濟管理中除集體經濟外的9項經濟發展職能（招商引資、經濟政策研究、商會管理、產業結構調整、能源結構優化、企業財政扶持、消防安全管理、環境保護管理、經濟統計調查）劃至金橋開發區管委會，同時劃入9項社會管理職能（已建成居民小區的社區管理服務、信訪穩定、文明城區創建、城市網格化管理、城市管理綜合執法、人口普查、企業自建的員工宿舍的社區管理服務、人才公寓的社區管理服務、公共租賃房的社區管理服務），基本明確了管鎮職責界限。二是持續優化聯動機制，協同推進區域管理。金橋鎮與開發區管委會建立和完善了聯席會議制度，聯席會議下設親商穩商、城市管理、非居物業3個專業工作組，由雙方分管領導擔任組長，深化城市管理、大安全監管、公共服務、平安建設、文化體育、規劃建設和安商穩商等七大領域聯動。三是堅持跨前托底，著力釋放區域管理合力。2016年6月，城管、安監機構完成合并，整合了區域公共管理力量;投入大量資金，組建開發區治安巡邏隊伍，完善開發區治安防控系統，增補治安薄弱點監控設施;將開發區納入鎮域運行管理平臺，在碧云社區4平方公里范圍建立聯勤聯動站;建立金橋地區管鎮聯動網格管理工作組，主動跨前，及時梳理管理空白點，統一由金橋鎮進行托底處置，較好地處理了一些管理權屬不明確的問題。

（三）堅持落細落實，促進管理效能再提升

一是優化公共服務。公共服務直接關系到群眾對美好生活的需求，是金橋鎮黨委、政府工作的重要內容。建成并投入使用了浦外東校，金豫幼兒園（冰廠田帶教指導）、海富金橋幼兒園（協和教育集團旗下）在金葵地區相繼建成，在全市率先開展“幼托一體化”模式試點。引進了仁濟醫院“專家工作室”，定期為居民提供優質診療服務。鎮域內敬老院養老床位占戶籍老年人口的5.93%，遠高于新區十三五規劃3.5%的指標。推出以分類施保為主的醫療救助，對低保、低收入大病家庭自負醫療費給予100%、中低收入家庭自負醫療費給予80%的救助。二是不斷提高區域大安全、大平安建設水平。通過持續完善技防設施，突出“三張網”建設，做強治安巡邏網，做實群防群治保護網，做優技防物防監控網，連續6年被評為上海市平安示范社區，2017年再次被命名為國際安全社區。三是持續深化基層社區治理創新。不斷深化居民自治和社區共治，指導完成住宅小區業委會的組建（換屆）工作，推動居委干部與業委會成員交叉任職，強化了黨支部、居委會對業委會的指導和管理。全面推廣“1+1+X”工作法，依托24個居民自治金項目，形成了一批群眾自治議事平臺。推進碧云社區基本管理單元析出和碧云居委“拆一建二”工作，落實了基本管理單元“3+3”要素配置，為探索創新國際化社區管理模式奠定基礎。

（四）堅持黨建引領，構建區域管理新格局

近年來，金橋鎮通過黨建引領、組織創新、資源整合等方式，始終注重發揮黨總攬全局、協調各方的作用，積極探索黨建引領下的區域自治共治，努力構建實效型、雙贏型區域化黨建工作新格局。一是以黨建創新夯實區域管理基礎。金橋鎮堅持抓特色創品牌，持續擴大組織覆蓋和工作覆蓋，以區域化黨建為面、行業黨建為線、單位黨建為點，初步形成了互聯互動互補的基層黨建新格局。鎮黨委與21家駐區單位黨組織簽訂共建協議，實現了對黨務資源、政務資源和社會資源的充分整合。引導黨員立足本職發揮示范帶頭作用，落實“雙報到”制度，建立志愿者服務“時間銀行”，引導黨員積極參與平安建設、助老服務、社區管理、慈善公益等志愿服務。二是以黨建引領促進管鎮聯動。發揮區域化黨建優勢，鎮黨委牽頭指導碧云國際社區黨支部與駐區單位簽訂共建協議，成立了社區黨建理事會。通過組織對接、需求對接、服務對接，實現了黨務、政務、社會資源的充分整合。以碧云社區基本管理單元析出為契機，以為全市國際化社區建設提供借鑒為目標，探索出黨建引領下加強國際社區管理的新路子。三是資源整合提升居民幸福感滿意度。依托區域化黨建金橋分會平臺，建立由61家區域化黨建單位參加的家門口服務聯盟，區域內高校、醫院、金融機構等大型企事業單位紛紛加入，進一步盤活了服務資源。金橋衛生中心在碧云社區、金葵地區等開設便民巡診點、社區衛生服務站，解決了看病配藥就診“最后一公里”問題;律師事務所為社區居民提供法律咨詢;區域內單位參與公益活動月活動，為居民提供各種專業服務和咨詢。

三、城市副中心建設背景下金橋區域管理仍面臨巨大壓力

對標全球城市主城副中心的新要求，金橋區域管理還存在較大的提升空間。

（一）區域公共管理能力有待進一步增強

2016年管鎮聯動后，金橋鎮社會管理面積從11.43km2擴大到25.28km2，是原先的2.2倍。管理幅度隨之擴大，管理對象更加復雜多樣。如果依然維持鎮直接管理村居和開發區企業模式，區域管理和服務水平將大打折扣。因此，金橋區域亟需探索設立介于鎮政府與居村委之間的基本管理單元，承接鎮授權的社區管理和服務職能。

（二）區域公共服務設施能級有待進一步提升

一是集鎮地區基礎教育、醫療衛生等公共服務設施規模尚不夠，多元化供給格局尚未形成。集鎮地區小學教育資源薄弱，只有張橋小學一所小學，生源以來滬人員子女為主，整體教學質量一般。居民就醫以地段醫院為主，缺乏三甲等高等級醫療資源，現有的“專家工作室”等形式難以完全滿足居民的醫療需求。二是開發區人才公寓、公共交通、商業服務等配套設施不足，高端生活配套和服務項目稀缺，不利于引進高能級研發機構和高層次人才。三是管鎮資源共建共享機制有待進一步完善。目前集鎮可用于增加公建配套的土地空間有限，且本身工業用地能級較低、功能單一。鎮有關部門欲設立若干社工站對開發區非居物業進行管理，但受限于空間資源缺乏。而開發區擁有較多物業項目和閑置資源，管鎮資源共建共享機制有待進一步完善。

（三）部分區域的公共安全管理面臨一定壓力

一是開發區非居物業存在一些管理盲點。開發區現有80個非居物業項目，約418萬m2，項目內人員密集，功能混雜，公共配套設施少，社會管理力量較為薄弱。物業公司缺乏協調處置和協商平臺，在生產安全、消防安全、食品安全方面未形成全覆蓋監管和有效處置機制。同時，該類小區尚未設立黨組織、居委會、業委會和社工站，各項工作無法順利開展。二是對開發區?；菲髽I的安全監管難以做到全覆蓋。開發區現有50多家?；菲髽I，2016年管鎮聯動后由鎮負責對其生產安全進行監管。原開發區安監隊伍雖劃轉到鎮里，但合并后的鎮安監隊伍規模偏小，難以實現監管全覆蓋，存在一定的監管盲區。三是浦東足球場、地鐵上蓋城市綜合體的建成使用將帶來一些公共安全管理壓力。浦東足球場預計于2021年竣工，建筑面積13.9萬m2，固定坐席達3.3萬個，投入使用后將面臨賽事密集、人流量大、突發事件多、商業集聚等情況，將對區域公共安全造成一定壓力。地鐵上蓋城市綜合體建設面積87.5m2，集三線換乘樞紐、軌交停車庫、住宅、商業、辦公等功能于一體，建成使用將吸引大量人口涌入，給區域公共安全帶來較大壓力。

四、金橋鎮區域管理面臨挑戰的主要原因

金橋區域管理面臨巨大挑戰的原因，根源在于鎮域建設城市副中心，是一個城市化與國際化疊加的過程，也是一個發展時空高度壓縮的過程，即要在較短的時間內整體完成城市化與國際化兩個發展階段。具體而言，挑戰產生的原因主要體現為三方面“不夠協調”：

一是區域管理組織體系與快速城市化進程還不夠協調。金橋是典型的快速城市化區域，經濟社會規模和結構都發生翻天覆地的變化，由以村鎮企業為主轉變為以多元化、高能級的跨國企業為主，由小規模的鄉村集鎮轉變為綜合性城市空間，由以單一、穩定的農民為主轉變為構成復雜、流動頻繁的大規模人口匯集。但當前金橋鎮仍是普通鎮建制，編制規模并未相應擴大，公安、消防、城管、安監、市場監管等力量配備缺口較大，與城市化進程嚴重失衡，呈現“小馬拉大車”的尷尬局面。

二是區域管理機制與區域管理的實際狀況還不夠協調。根據浦東新區《關于在金橋試點完善開發區管委會與鎮關系的實施意見》，區域發展職能向管委會轉移，社會管理職能向鎮集中，大方向已經明了。但在實際操作中，許多事務很難切分清楚，出現了一些責任歸屬爭議或職責劃轉難落實的情況。開發區一些重大項目的建設未能及時通報鎮職能部門。產業發展和城市管理兩大塊的全面聯動、無縫對接的全生命周期協商機制有待建立和完善。

三是部分干部思想觀念與精細化管理的要求還不夠協調。隨著金橋區域的快速城市化，其管理對象從農村地區和農民轉變為綜合性、高能級的城市地區和居民、企業、社會組織、外籍人士等。一小部分干部在觀念和能力上尚未及時適應區域面積翻番、環境復雜多變的情況，仍按照原有工作經驗和管理模式開展工作，信息化手段運用不足，精細化管理的理念和能力有待加速提升。

五、對策建議

（一）積極構建完善的區域組織管理體系

1.打造“鎮管社區”金橋模式

一是繼續開展“鎮管社區”的探索和實踐。在碧云國際社區實施“鎮管社區”之后，將“鎮管社區”的范圍擴大到金葵、集鎮、地鐵上蓋等其他社區（地區）。二是不斷創新“鎮管社區”模式。鎮域社區形態復雜多元，人口構成差異大，城市化程度不盡相同，需要因地制宜地開展“鎮管社區”工作，確定合理的體制機制架構，充分運用多元治理機制、共建共享機制、監督評估機制等，培育金橋“鎮管社區”的特色。

2.進一步推進基本管理單元建設

下一步，金橋可在金葵地區、老集鎮和地鐵上蓋地區設立非標準化的管理服務層級。例如，首先結合金葵聯勤聯動站的建設，先行設置鎮防汛指揮部金葵工作點、鎮社區事務受理服務中心金葵服務點、鎮城管中隊金葵工作站、鎮農業服務中心、鎮河道保潔社金葵工作點、金橋房辦、金橋地段醫院金葵服務點等相關機構，適時成立金橋鎮金葵社區黨委、社區委員會和社區服務中心，并梳理鎮-社區-村居之間的責權利關系，待運作成熟后，在老集鎮地區也設立相應的“兩委一中心”，待地鐵上蓋建成并運行后復制相關的社區體制。

3.基層管理力量進一步擴容

金橋鎮應站在城市副中心的高度認識和謀劃基層隊伍工作，形成一支實干、精干、能干的專業隊伍。一是在現有兩個派出所的基礎上再增設一個派出所，以應對浦東足球場、地鐵上蓋城市綜合體建成后帶來的人流量大、突發事件多的情況。二是新設一個市場監管所，或在現有浦東新區市場監管局金橋所的基礎上成立一個覆蓋鎮域和開發區范圍的大的市場監管所，確保市場運行有序。三是進一步充實專職安監人員隊伍，提高監管執法能力。適應金橋開發區原來由新區監管的重點?；髽I移交金橋鎮管理的實際情況，同比例增配執法人手，以有效應對新的監管挑戰。

（二）精心打造“管鎮聯動3.0”版

1.以黨建引領推動管鎮進一步聯動

區域化黨建是“管鎮聯動3.0”版的重要內涵和抓手。一是鞏固和擴大黨建引領下的社會治理?？偨Y、推廣金橋鉆石碧云苑服務公寓的經驗，將黨群服務、政務服務、生活服務、法律服務、健康服務、文化服務、社區管理等進行全方位整合，為社區居民、開發區員工提供精準化、有品質的“家門口”綜合服務。二是促進開發區、鎮黨建力量進一步整合。推動“管鎮聯動”從行政領域擴展到黨建領域，探索鎮與開發區黨建聯建新模式。

2.進一步完善管鎮“雙向交叉任職”的人員交流制度

在浦東新區支持下，繼續鼓勵管委會和鎮以掛職鍛煉、交叉任職等多種形式，增進人員交流，加深彼此了解，實現管鎮權責有機融合，在更深層次、更大范圍推動“管鎮聯動”。

3.進一步提升精細化管理水平

一是提高全行業的精細化管理水平，包括鎮域與開發區范圍內的環境衛生、市容市貌、道路橋梁隧道、供排水、城市照明、戶外廣告店招等。二是提高全時空的精細化管理水平，提高實時監控能力，做到白天夜晚一個樣、天晴下雨一個樣、節假平時一個樣、主要干道與次支干道一個樣、大街小巷一個樣。三是提高全流程的精細化管理水平，在管理過程中抓好環節控制和細節監控，確保環環緊扣，協調發展，各環節形成有機閉環，做到正向可推進，逆向可溯源。四是提高全手段的精細化管理水平，充分發揮“互聯網+”、物聯網、云平臺等載體在城市公共管理中的作用，提高信息化管理水平。

（三）適時調整城市副中心建設中的事權劃分

1.增強金橋鎮在區域規劃方面的話語權

根據目前的事權劃分情況，特別要夯實鎮在規劃上的權限，一是增強鎮在區域性規劃中的話語權。重點擴大鎮政府在規劃管理、重大項目建設等方面的服務管理權限，并將這些服務管理權限具體化、清單化。二是增強鎮在民生實事規劃中的知情權和同意權。對城市副中心建設中涉及鎮域人民群眾利益的重大決策、重大項目和公共服務設施布局，進一步夯實鎮的參與權、同意權和建議權。

2.強化鎮在公共資源配置上的參與權

一是完善鎮在公共資源均衡配置中的利益表達機制。通過清晰的頂層設計和制度安排，提升鎮在交通、醫療、養老、文化和教育等公共資源配置中的利益表達權利，增強在公共資源配置中利益訴求的分量。二是提升鎮在公共資源配置中的決定權和影響力。建立健全公共服務重大項目三方權力制衡機制，通過鎮、管委會、集團公司三方簽字蓋章生效等形式，強化鎮在公共服務項目建設事前、事中、事后各環節的知情權和參與權。

（四）全力補齊教育、醫療等公共服務短板

1.完善醫療衛生資源配置

一是加快引進三甲醫院。將醫療用地與三甲醫院的需求結合起來，積極引進知名三甲醫院落地金橋，填補區域內缺乏三甲綜合性醫療資源的空白。二是推進片區醫療聯盟建設。加快建設區域醫療中心，鞏固完善醫聯體運行機制，釋放優質醫療資源。三是繼續提升社區健康醫療服務能級。以金橋社區衛生服務中心為載體，繼續加強與仁濟醫院等三甲醫院的合作，整合相關醫療資源，為居民提供更加便捷的“家門口”醫療服務。

2.大力提升教育供給能力

一是引進優質教育資源，彌補區內學校不足、特別是小學缺乏的短板。引入市、區名校到金橋辦分校，通過與市、區名校的無障礙對接，共享名校優質教育資源。二是實施集團化辦學，提升現有教育資源質量。探索提升辦學品質與品牌的有效途徑，引入市區名校和教育機構進行集團化辦學，擴大優質教育資源的實際受惠面。通過名校輸出品牌、師資和課程等優質資源，實現教育資源的共建、共育、共享、互通、合作、共生。

說明：本文系2014年國家社科基金青年項目（批準號：14CGL035）的階段性研究成果。

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Abstract：The concept of subsidiary city centers is an important part of the Shanghai Urban Master Plan （2017-2035）. Many of the subsidiary city centers are located outside the traditional central city and in the suburbs. It can be predicted that there will be obvious tension between the new high positioning and the traditional town management， and the promotion of regional management capacity will become an urgent issue for the construction of the subsidiary city centers. Taking Jinqiao Town as an example， this paper systematically analyzes the main practice of Jinqiao Town in improving regional management capacity under the new background of building subsidiary city centers in Jinqiao Town， in order to provide reference for the construction of other subsidiary city centers， and help Shanghai 2035 plan to be further forwarded.

Key words：subsidiary city centers;regional management;Jinqiao

責任編輯：王明洲