城市更新中社區規劃師的作用研究

邵任薇 朱英杰

摘要：隨著中國經濟發展、城鎮化速度加快，一系列城市更新項目隨之展開。從目前來看，廣州城市更新呈現出政策復雜、溝通不暢、主體單一、利益沖突的問題，社區規劃師的產生可以緩解上述困境。然而廣州市社區規劃師存在著身份模糊、與社區聯系不足、招募不合理、工作形式單一等問題，將社區規劃師制度化、建立社區規劃師工作站、優化招募門檻和范圍、豐富工作形式的方式，能夠促進廣州社區規劃師在城市更新中發揮更大作用。

關鍵詞：社區規劃師;城市更新;廣州;作用

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.03.011

隨著城市化進程的加快，通過城市更新以盤活和釋放城市存量土地，是城市發展的必然趨勢。廣州市作為中國第三大城市，隨著其經濟持續發展產生了許多城市問題，亦亟需通過城市更新來解決。為了更好地推進城市更新，廣州市政府早在2015年就設立了全國首個市級城市更新局，并取得了不錯的成績。根據廣州市城市更新局的數據顯示，截至2018年9月30日，全市已批城市更新項目1 090個，改造面積達106.49km2。其中已經完工的項目188個，占地面積18.17km2;尚在建設的項目為153個，面積25.26km2;處在前期的項目為749個，面積63.06km2。

雖然廣州市城市更新工作走在全國前列，但是仍存在許多問題需要解決，主要表現在：第一，城市更新政策過于復雜，需要公眾花費大量的時間和精力去解讀;第二，城市更新過程中政府與公眾之間的溝通渠道少;第三，廣州城市更新主體單一，導致政府管理成本增加;第四，當前城市更新利益協調機制并未較好發揮作用。這些問題長期積累會導致公眾的不滿，最終阻礙城市更新工作的正常開展。有鑒于此，廣州市城市編制中心于2018年建立廣州市社區規劃師團隊，期冀以社區規劃師為核心，借助社區規劃師這一創新模式，在地方政府與公眾之間，能夠構建起緩沖的“中間地帶”和多元參與的平臺，從而達到公眾有機會參與城市規劃和城市更新全過程的目的。然而，在實踐中，廣州社區規劃師是否能夠真正發揮作用，當前的運行狀況中還存在哪些問題，應如何優化，本文將對以上問題進行解讀和回應。

一、社區規劃師概念界定

“社區規劃師”是隨著上世紀60年代歐美社區規劃的興起而產生的角色，[1]我國最先由臺灣地區于1999年以制度的形式初建，[2]而在中國大陸，深圳市于2008年最早籌建社區規劃師制度。目前國內關于社區規劃師角色定位的文獻相對較少。黃瓴、許劍鋒從社區規劃師的價值基礎和角色構建出發，分析社區規劃師“服務型”角色。[3]王婷婷、張京祥從我國國家——社會關系出發，將我國社區規劃師定位為“公權力子系統”。[4]趙蔚認為社區規劃師在治理基礎好的地區應該充當各方利益的“協調者”角色，而在治理基礎相對薄弱的地區應該充當“溝通者”的角色。[5]

基于已有的文獻和廣州市社區規劃師情況，本文界定的社區規劃師是為開展社區規劃工作而聚集的群體，其人員主要由規劃領域的專業人才組成。廣州市的社區規劃師主要有兩種形態：第一種是廣州市編制中心成立的社區規劃師，統稱為國土規劃體系的社區規劃師。第二種是以深井工作坊為代表的民間人士創建的社區規劃師。深井工作坊受廣州黃埔區更新局委托，由中山大學、廣州市城市規劃勘測設計研究院、廣東城印城市更新研究院共同組建，主要工作內容為配合區更新局、街道推進深井古村“微改造”工作。本文主要探索前一類型即國土規劃系下的廣州社區規劃師。廣州社區規劃師主要由廣州市城市規劃編制研究中心負責，是由各行各業的專家學者自愿聚集的群體，其工作主要是輔助廣州市政府開展社區規劃等城市更新工作，同時，政府為社區規劃師提供物質和政策支持以保障其工作順利進行。

目前國內對于社區規劃師的整體研究尚處于初始階段，研究的地域重復，主題比較單一。本文重點分析了廣州目前的社區規劃師制度在城市更新中運用的現狀與存在的問題，并在此基礎上提出了針對性的改進措施，以期能夠為廣州市社區規劃師后續發展以及社區規劃師更好地在城市更新中發揮作用提供政策參考。

二、廣州市社區規劃師運行現狀與內在缺陷

（一）廣州市社區規劃師工作的主要類型設置

社區規劃師可以按照工作內容分為以下四種類型。

1.權益協調型

廣州市社區規劃師在當前開展的工作中已經涉及到權益的協調，社區規劃師、相關部門、街道辦、居委會，將搭建起常態性的協調溝通第三方平臺，以更柔和的方式溝通，避免居民“硬碰硬”。[6]此觀點進一步表明，社區規劃師在城市更新中可以作為政府部門處理權益沖突的良好補充。權益協調型的特征體現在：社區規劃師主要從事協調各方意見的工作;對權利相關內容進行安排;工作成果能更好地體現社區居民的意愿，容易獲得民眾的支持。

2.橋梁紐帶型

在廣州市政府開展的調研活動中，為了解城市更新的進程和居民對于城市更新中出現問題的態度和反應，市政府會派出社區規劃師深入到基層進行訪談，在訪談的過程中居民可以向社區規劃師訴說自己的想法，社區規劃師做好相關記錄，將基層的想法上報給上級部門，發揮政府與居民之間的橋梁紐帶作用。其主要優勢有：規劃師具有優秀的語言表達能力和文字功底，能夠及時準確進行信息傳遞;規劃師具備一定的調研能力，能夠快速準確地了解到社區現狀。

3.教育傳播型

在目前廣州市政府開展的城市更新活動中會涉及到很多專業知識，因此政府會派出社區規劃師深入到居民社區，安置好固定的社區規劃師咨詢點，配合志愿者去派發宣傳單，社區規劃師會用通俗易懂的方式幫助居民，并具有以下幾點特征：主要傳播對象為基層民眾;組成人員一般由高校人員組成;此類型規劃師較少涉及物質形式的規劃工作，而是從事非物質形式的知識傳播工作。

4.技術支持型

目前廣州市社區規劃師提供的技術支持主要在電梯加裝領域和文化遺產保護領域，政府會向相關領域的規劃師進行咨詢，而規劃師為這些工作出謀劃策，共同為城市更新作出貢獻。其特征主要表現在：工作內容圍繞專業知識技術展開;該類型規劃師平時主要與政府部門合作，與基層社區溝通較少;該類型的社區規劃師一般由擁有專業知識的人才組成。

（二）廣州市社區規劃師概況和內在缺陷

1.社區規劃師的人員組成

廣州市社區規劃師的人員組成多元，各主體發揮著其在各自領域的優勢，相互配合。主要的組成單位類型有隸屬于事業單位的研究部門、高等院校以及相關的企業參與。具體的事業單位研究院，包括廣州市編制中心、廣東省規劃院、廣州市規劃院、廣州市嶺南建筑研究中心、廣州市增城區城鄉規劃與測繪地理信息研究院等;高校有中山大學、華南理工大學、廣州大學、廣東科學技術職業學院等;企業的代表主要有廣州日報報業集團、廣東國地規劃科技有限公司、廣東城印城市更新研究院、廣州亞城規劃設計研究院有限公司、廣東長隆集團有限公司等。

2.廣州市規劃師在城市更新中發揮的作用

從目前廣州市社區規劃師開展的活動來看，社區規劃師在城市更新的進程中發揮著不同的作用。在城市更新的調研活動中，社區規劃師主要是發揮“橋梁”的作用，傳達民眾的聲音;在老舊小區的改造任務中，社區規劃師主要是作為“協調者”，通過協調各方利益以促進城市更新工作開展;在文化遺產的保護工作中，社區規劃師主要充當環境“調研者”的角色。經過一系列實踐，社區規劃師可以有效緩解廣州市城市更新中出現的問題。

一是政府頒布的政策過于復雜的問題。廣州市社區規劃師可以深入到基層為民眾答疑解惑，在回答居民問題的過程中不僅能夠打消居民的疑慮，還能推動居民參與到公共事務中，共同推動政策的落地實施。例如在2018年5月開展的廣州市老舊小區加裝電梯的活動中，廣州市社區規劃師作為“第三方平臺”，不僅在駐扎點親自向居民答疑解惑，還通過案例分享的形式打消居民的顧慮，將電梯加裝中涉及到的復雜問題簡化，能讓更多居民了解政策，最大限度地減少來自公眾的阻力，促進城市更新工作開展。

二是政府、市民間溝通不暢的問題。社區規劃師有著專業知識豐富和親民的特點，因此居民在與其溝通時會放下戒備，將更多的信息反饋給規劃師，而規劃師能夠運用自身的專業知識將居民的意見整理歸納并以簡明扼要的形式提交給上級部門。社區規劃師在溝通過程中不僅能夠獲取更多信息，更能簡化復雜的信息，達到暢通信息傳遞的效果。例如在2019年1月的調研活動中，廣州市社區規劃師隊伍前往花都區花東鎮港頭村進行實地考察，及時準確地將居民的需求和現狀反饋給有關部門，達到有效溝通的效果。

三是城市更新主體單一的問題。社區規劃師社會組織作為一個團體，能夠使廣州市城市更新的主體更加多元化，同時，隨著社區規劃師深入到社區中帶動居民參與到公共事務，更多居民能夠作為積極主體參與到城市更新中。在廣鋼工業文化遺產保護的項目中，原本的參與主體僅限于城市管理者，但社區規劃師于2018年11月參與其中的調研工作并整理出《廣鋼地塊工業遺產現狀分布示意圖》等珍貴資料，在其中發揮了積極作用，讓更多力量參與到城市更新中。

四是城市更新中涉及到的各方利益難以平衡的問題。社區規劃師作為第三方機構人員，有效地充當了各個利益主體之間的協調者，有著較高的公信力和專業性，人們愿意在社區規劃師這一第三方機構的主持下進行協商，同時社區規劃師還能為各類主體提出合適的解決方案，減緩利益矛盾沖突，正如社區規劃師所判斷的：“像電梯加裝須滿足兩個‘2/3的問題，實際上就是利益問題：一方面是安裝與維護的費用比例，另一方面是加裝后的增值問題。這些都是一步步談出來的，這需要一個強有力的居民協調小組。”[7]這充分說明了社區規劃師以專業的溝通和調研能力有助于協調城市更新中的利益關系。

3.廣州市規劃師的內在缺陷

雖然廣州市社區規劃師能夠在城市更新工作中起到重要的作用，但自身的內在缺陷使其功能無法有效施展，特別是相比于民間的深井工作室，廣州市社區規劃師雖然能夠獲取政府的更多支持，但城市更新的工作效果仍不如深井工作坊，歸根結底是廣州市社區規劃師在運行上的不成熟。

一是廣州市社區規劃師的身份模糊，導致其無法獨立開展工作。不同于深井工作坊已經明確定義為社會組織，無論是官方還是民間都尚未對廣州市社區規劃師有明確的身份界定。身份的不確定會影響到社區規劃師工作的正常開展，具體表現在：社區規劃師調動資源的能力相對較弱，沒有辦法保障工作所需要的人力、經費等;社區規劃師無法獲得官方機構和民眾的認可，在開展工作過程中受阻;如果政府部門沒有發出號召，社區規劃師便不會展開相應的活動。換言之，社區規劃師無法獨立開展城市更新工作，長期以往會降低廣州市社區規劃師的工作積極性。

二是廣州市社區規劃師與社區之間聯系不足，無法實現“共同規劃”。目前廣州市社區規劃師只有在政府布置了相關任務時才會與社區取得聯系，平時則沒有與基層民眾和其他機構保持緊密的合作，究其原因，廣州市社區規劃師獨立性不足、社區規劃師并非來自于社區或沒有在社區設置駐點。這樣的工作模式難以讓居民認識社區規劃師，也不利于規劃師了解社區、調動公眾參與社區自治、完成傳統村落保護與活化工作，因此，達不到社區規劃師與社區內居民和組織保持緊密聯系、實現全民共同參與城市更新的目的。

三是社區規劃師招募不合理，難以達到城市更新工作的要求。目前廣州市對于社區規劃師的招募方式還是僅僅通過規劃師所屬各個單位合作進行招募且沒有明確的招募標準，招募工作只是簡單湊齊人數而沒有根據規劃師的特點進行選拔。規劃師招募的范圍也僅限于研究單位、高校和企業，對于多領域、廣地域、復雜背景的城市更新來說，這樣的招募方式和范圍顯然無法滿足城市更新工作的需求。

四是廣州市社區規劃師的工作形式單一，公共活動影響力不足。廣州市社區規劃師已開展的活動包括基層調研、老舊小區改造活動和文化遺產保護活動等，雖然活動的種類比較多，但是每項活動的開展形式單一，對居民的吸引力不強。例如在廣鋼鋼鐵文化遺產的保護活動中，社區規劃師僅是參與文化遺產的調研工作，期間沒有調動居民的參與，后續也沒有參與文化遺產知識的普及。而與之形成對比的是，深井工作坊雖然開展的城市更新工作僅限于文化遺產保護，但是工作坊能夠創新活動的形式，讓活動富有趣味性，充分調動居民參與積極性。

三、廣州市社區規劃師的優化策略

廣州市社區規劃師的上述不足限制了其作用的發揮，因此需要借鑒先進的社區規劃師制度，結合廣州市的實際情況去完善，以使其在城市更新中釋放潛能，發揮更積極的作用。

（一）社區規劃師制度化，明晰社區規劃師身份

社區規劃師制度化是社區規劃師身份確定的先決條件，是廣州市社區規劃師開展城市更新工作必不可少的措施。

首先，廣州市政府應盡快在法律或者政策層面確立社區規劃師的身份，讓社區規劃師有明確的身份界定，配合詳細的介紹和形式多樣的宣傳，讓更多人認識、熟悉、信任社區規劃師。我國臺灣地區的社區規劃師制度取得的成績有目共睹，首要的原因正是臺北市政府都市發展局最先將社區規劃師制度化，明確的組織界定讓社區規劃師為更多人所知。因此，廣州市政府應牽頭開展社區規劃師制度化工作。其次，廣州市社區規劃師應該在內部選舉出代表，社區規劃師代表作為主要溝通者與政府部門交流外，還需要組織社區規劃師開展各項城市更新工作、設立內部制度以保障廣州市社區規劃師的獨立性。最后，設置社區規劃師內部規范。制定廣州市社區規劃師內部規范是約束社區規劃師行為，告訴社區規劃師哪些可以做、哪些不能做的重要舉措，內部規則可以由社區規劃師代表和政府共同協商制定，要符合廣州市的基本情況，服務于城市更新工作，被大多數規劃師所接受認可。無論是臺灣地區的社區規劃師制度還是深圳市的社區規劃師制度都包括了一系列準入、培訓、激勵、工作范圍等制度，廣州市社區規劃師可以學習借鑒這些成熟的內部制度，幫助社區規劃師履職時有據可依，有助于提升社區規劃師的公信力。

雖然廣州市社區規劃師是由政府創建并且目前從事的是輔助政府的工作，但要在城市更新中發揮更大作用、提升公信力，社區規劃師必須明確其身份，必須有自己的組織代表和全面的內部規范。

（二）建立社區規劃師工作站，拉近規劃師與社區的距離

社區工作站的建立能夠打破社區規劃師與居民的溝通壁壘。一個穩定、長期的社區工作站能保障社區與居民的溝通頻率，同時也讓社區規劃師真正深入到社區，從而將規劃師從“政府”規劃師轉變成“社區”規劃師。

廣州市應該分別建立社區規劃師的中心工作室和地區駐扎點。中心工作室作為規劃師領導小組的駐扎點，主要的工作有：制定社區規劃師的長期戰略任務;與政府部門保持溝通，獲取政府的支持;借鑒深井工作坊保持與長洲街道、深井經聯社、社區居委會等部門機構緊密聯系的做法，尋找相關領域的合作機構，分享各自的資源優勢;其余有關社區規劃師的組織工作，包括社區規劃師的宣傳、招募、培訓、考核等。社區駐扎點作為社區規劃師深入社區的主要基地，類似于深井工作坊的社區駐扎點可以吸引更多的村民、外來人口、相關專業人士、社會熱心人士等，共同為城市更新出謀劃策。社區駐扎點的主要工作有：接待社區居民，回答居民提出的問題;開設城市更新有關的課程，用報告、圖片和案例等形式解讀城市更新政策;監督社區內部的城市更新工作進展情況，將進度整理歸納并及時公布給民眾、上報給政府。

建立社區規劃師工作站是為社區居民和社區規劃師之間搭建“橋梁”，居民通過這個“橋梁”，深度熟悉城市更新工作，從而減少城市更新的阻力。

（三）優化社區規劃師招募門檻和范圍，保障規劃師專業性和數量

首先是在招募的渠道上，廣州市在現有的基礎上可以借助微信公眾號、微博等新媒體平臺，通過更加新穎、便捷的渠道去招募規劃師;其次是招募的標準上，政府在招募規劃師的標準設置要符合社區規劃師的工作特點，可以借鑒我國臺灣地區社區規劃師的做法將“在地化”“對社區有感情”等基本要求加入到招募的標準中，因為這將幫助社區規劃師全身心融入當地社區民眾，充分考慮地方歷史淵源、環境變遷、風俗傳統，以便將全面信息反映至上層;[8]最后，對于社區規劃師的分類，廣州市可以按照利益協調型、教育傳播型、溝通橋梁型和技術支持型四大類型對社區規劃師進行分類，以便提升社區規劃師的工作效率。這一系列舉措將能夠提高社區規劃師的準入門檻，保障社區規劃師的專業性。

招募更多高水平的社區規劃師是未來發展的招募趨勢。對此，廣州市應從當前的規劃院招募為主擴展到以社區招募為主，通過駐扎在社區的工作站向居民發出招募的信息，并通過工作站進行初步的篩選，從而有效補充社區規劃師的數量，為日趨復雜的城市更新工作提供幫助。

（四）豐富社區規劃師工作形式，增加社區規劃師工作吸引力

面對各階層、各年齡段的不同興趣愛好，社區規劃師單一的工作形式顯然無法調動居民參與的積極性，因此豐富社區規劃師的工作形式是喚起群眾對城市更新工作興趣和熱情的有效措施。

廣州市社區規劃師應對當前開展的活動進行擴展創新，融入更多新鮮、有趣的元素，讓各年齡段的人群能夠參與進來。例如在廣鋼文化遺產保護過程中，廣州市社區規劃師可以借鑒深井工作坊的做法，組織墻繪活動等借助藝術激活工業文化遺產的活動，讓社區居民有機會、有興趣去了解文化遺產，從而培養居民保護文化遺產的意識。這些豐富多彩的活動不僅能以較低的成本拉近居民與社區規劃師的距離，還讓各年齡段的居民親自參與到文化遺產保護過程中。

除了在開展的城市更新項目中進行形式創新，廣州市社區規劃師還可以通過社區駐扎點定期開展豐富多彩的活動。借鑒深井工作坊的經驗，廣州市社區規劃師可以定期舉辦社區課堂，開展創意美術活動;結合廣州花城的特色，面向各類人群，開展花卉展覽，傳播花城文化;舉辦社區學堂，由專業人員提供分享會、沙龍等，廣州市社區規劃師可以利用自身的人脈資源，邀請到各類專家學者深入社區分享知識。比如邀請中山大學、華南農業大學等高校教師，開展鄉村主題相關規劃設計課程。創新城市更新形式，能夠讓更多居民愿意參與進來，與社區規劃師一起，共同為解決城市問題，創造美好生活環境而努力。

四、結語

隨著我國城市問題的逐漸增多和城市更新的深入發展，需要運用到社區規劃師的領域會越來越多。當前廣州市社區規劃師團隊的建立尚未完善，在城市更新過程中會出現與社區聯系不足等問題，從而無法充分發揮社區規劃師的作用。未來廣州市社區規劃師設置的方向，應該朝著獨立化、自主化發展，從而打破社區規劃師的枷鎖，最大程度上發揮其價值，其行動的方向則應該持續深入社區內部，從而調動公民的參與熱情，與社區規劃師一起采取共同行動?？梢灶A見，當下及未來的城市更新活動中，社區規劃師的長效參與才是未來城市可持續的、和諧良性發展的必由之路。

說明：本文系國家社科基金2018年度一般項目（批準號：18BKS10）的階段性研究成果。

參考文獻：

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張家睿，江海燕，宋雨儒，等.治理技術的轉譯、重塑與啟示：以社區規劃師制度為例[J].廣東行政學院學報，2018（4）：34-40.

黃瓴，許劍峰.城市社區規劃師制度的價值基礎和角色建構研究[J].規劃師，2013，29（9）：11-16.

王婷婷，張京祥.略論基于國家—社會關系的中國社區規劃師制度[J].上海城市規劃，2010（5）：4-9.

趙蔚.社區規劃的制度基礎及社區規劃師角色探討[J].規劃師，2013，29（9）：17-21.

[7]新浪網.廣州首試老舊小區成片連片加裝電梯[EB/OL].（2018-05-28） [2019-04-01].http：//k.sina.com.cn/article_1652484947_627eeb5302000d4dv.html.

廉學勇.對臺灣社區規劃師制度的認識與啟示[J].城市，2014（1）：54-57.

Abstract：With the development of the economy and the acceleration of urbanization， a series of urban renewal projects have started. Currently， urban renewal in Guangzhou City has these problems， such as complicated policy， poor communication， single subject and conflicts of interests. The emergence of community planners can relieve the above-mentioned dilemmas. However， the community planners in Guangzhou have some issues， such as ambiguity of identity， lack of contact with the community， unreasonable recruitment and unitary working style.Therefore， institutionalizing community planners， establishing working stations of the community planners， optimizing ?recruitment threshold and scope and enriching working style， can promote the community planners in Guangzhou to play a greater role in urban renewal.

Key words：community planner; urban renewal; Guangzhou; role

責任編輯：王明洲