提高資本市場違法違規成本應綜合施策

鞏海濱

2月22日，中共中央政治局就完善金融服務、防范金融風險舉行第十三次集體學習 。習近平總書記在主持學習時強調 ，要解決金融領域特別是資本市場違法違規成本過低問題，推動我國金融業健康發展。習近平總書記的重要講話，對建設規范、透明、開放、有活力、有韌性的資本場有著極為重大的意義。

當前 ，破壞資本市場發行和交易秩序、損害投資者正當權益的各類違法違規行為，已是阻礙資本市場平穩健康發展的頑疾。究其原因，違法違規成本過低是關鍵因素之一。解決資本市場違法違規成本過低問題，必須多管齊下、多措并舉，構建多層次 、多元化的綜合懲戒體系，并通過完善制度、強化執行、市場約束、信用懲戒等途徑綜合施策 ，大幅提高違法違 規行為的成本。

資本市場違法違規問題治理現狀

資本市場違法違規問題治理工作取得了積極成效。2016年至2018年，中國證監會行政 處罰決定數量、罰沒款金額、市場禁入人數等指標連創歷史新高。 2016年，作出行政處罰決定218件， 罰沒款共計42.83億元，對38人實施 市場禁入;2017年，作出行政處罰 決定224件，罰沒款金額74.79億元， 市場禁入44人;2018年，作出行政 處罰決定310件，罰沒款金額106.41 億元，市場禁入50人。同時，證券監 管部門同司法部門密切協作，不斷 完善證券領域違法行為民事賠償 的立法和司法實踐，強化涉嫌犯罪 案件的移送和審判支持，證券違法 犯罪行為的經濟懲罰和刑事打擊 力度顯著增加。此外，在國家有關 部門的支持協助下，證券監管部門 完善制度設計、狠抓監管執行，堅決推進信用體系建設，健全失信聯 合懲戒機制，嚴格開展市場準入審 查，有效震懾了不法行為人，重拳懲治了市場亂象。

但是現階段，違法違規成本過低、違法行為獲利遠大于違法成本的問題依然突出，主要表現在以下 四個方面：一是與發達國家資本市場相比，懲罰力度有明顯差距;二 是與國內有的市場領域相比，懲罰 力度也有差距;三是違法違規行為的民事賠償金額少、訴訟周期長、獲賠率低;四是違法違規行為的刑 事打擊力度不夠。

此外，組織機構承擔責任過多、責任人員承擔責任過少，上市公司因違法違規退市乃至破產情 形較少，違法違規主體改頭換面再 次入市，違法違規中介機構未及時受到查處等負面現象，在資本市場 中仍是比較突出的問題。

提高資本市場違法違規成本的建議

盡快修法，彌補法律供給的不足。首先，加快證券法修法進度，通 過提高違法違規行為的行政處罰 上限，為加大行政處罰力度提供法 律空間。尤其是針對突出問題，優 先重點修改涉及欺詐發行、信息披 露虛假、編造傳播虛假信息等違法 行為的規定，提高相應違法行為的 處罰上限，打破處罰金額60萬或者 30萬元的天花板，讓違法成本遠遠 大于違法獲益。落實上市公司與責任人員雙罰制，提高違法行為責任 人員的處罰上限，讓責任人責罰相 當，切實解決責任人違法、投資者 買單的問題。其次，抓緊修改刑法 和相關司法解釋。正確認識經濟犯 罪的危害性和對資本市場的破壞力，通過完善資本市場犯罪行為的犯罪構成相關規定和提高相關犯 罪行為的刑罰幅度上限，對欺詐發行、內幕交易、操縱市場等犯罪行為，按照嚴重犯罪行為規定較高的刑罰上限，為司法審判提供嚴判的 空間。加強司法解釋的制訂，適度 降低資本市場犯罪的入刑標準，改進行政執法與刑事打擊的銜接，改變部分違法行為僅依靠行政處罰震懾不足的狀況。

改進執法，增強精準打擊的能力。提升資本市場執法能力和水平，是加大懲治力度的重要因素，也是解決違法成本過低的關鍵;充分運用好法律賦予的空間，則是執法能力建設的根本。各有 關部門應通過政治建設、業務學習和作風提升，努力建設一支政 治合格、業務精良、作風過硬的執法隊伍，堅決做到嚴格執法、依法 執法、廉潔執法。應認真研究市場 規律和執法規律，梳理辦案規律， 制訂和完善各類違法違規案件的工作程序和執法標準 ，重點解決影響大、危害重的違法違規行為調查取證和認定處罰困難問題。 應集中優勢兵力，將有限的執法 資源用于查處大案要案，形成震懾 。同時，加強執法協作，創造有利于資本市場執法的良好環境，提高稽查處罰合力，不斷提高執 法質量和效率。

改進市場規則，讓違法者遠離市場。資本市場在金融運行中具有 牽一發而動全身的作用，必須嚴防 違法分子渾水摸魚、違規逐利。市 場準入和禁入制度應成為提高違 法違規成本的重要方式。要完善各 類監管規則，依法采取監管措施， 禁止違法分子再次進入市場，把不 適于從事資本市場業務的機構和 個人逐出市場 。通過運用市場準 入規定嚴格審查把關 ，對有重大 違法前科的應從嚴掌握，擬上市的 不得上市，申請牌照的不予發放， 不適當人選不頒發資格。嚴格執行 市場退出規則，對嚴重違法的上市 公司，嚴格把握標準，堅決實施退 市。對嚴重違法的各類證券期貨基金經營機構和其他中介機構，依法 撤銷資格或者執照。通過完善相應 的規則并嚴格執行，讓違法者不能 進入市場，剝奪其從事相關業務的 資格。

通力合作，發揮民事賠償的懲戒作用。讓違法分子承擔民事賠償 責任，是提高資本市場違法違規成 本的重要途徑。證券法及相關法律制度規定了資本市場多種違法行 為應當承擔民事賠償責任。由于司法解釋和配套制度相對滯后等原因，目前民事賠償機制仍有巨大提升空間。通過完善司法解釋和提升司法審判功效，讓涉及資本市場的民事賠償案件能夠及時立 、及時判 ，判得重 、罰 得嚴 ，可以大幅 提升對違法行為的制裁和震懾力 度。此外，還應加強此類民事賠償 案件的仲裁和調解，建立違法分子承擔賠償責任的渠道，便利受害群體的索賠獲償，提升廣大投資者及相關權利人行使民事追償 權的積極性 。證券監管部門和司法部門應完善規則、順暢機制、加強實施。有關社會機構應加強服務，發揮公益組織保護、服務投資 者的作用。社會各方應通力合作， 通過民事賠償訴訟、調解、和解和 仲裁等渠道 ，促使違法者承擔賠償義務 ，幫助索賠者實現賠償，讓人民群眾有獲得感 ，讓民事賠償成為提高違法違規行為成本的“第二戰場”。

信息聯通，讓違法失德者處處受限。資本市場是信用市場，守法守規、誠實信用是資本市場賴以生存的基礎。失信懲戒是市場經 濟的必然要求，也是提高違法違規成本的重要方式。懲戒措施包括融資限制、機構設立限制、任職資格限制、加強檢查頻度和力度等方面，此外還與失信人銀行貸款 、交通出行、消費行為等掛鉤， 在提高違法違規成本方面效果明顯。資本市場已經建立了比較完備的誠信法規體系和誠信管理制度，但制度的落實有賴于整個國家的信用信息共享，需要各部門 相互交流嚴重失信人員名單、失信關聯黑名單和失信重點關注名單等 。只有這樣，才能推動形成 “一處違法、處處受限”的局面，讓違法違規者無處遁身。