實踐中“行動少、落實差”行為辨析

葉水江　凌敏　余秋蓮

全國工商聯研究室是負責 調查研究、重要文稿起草 和參政議政工作的綜合性部門。黨支部積極探索“重政治、 重激活、重計劃、重融合、重制度、 重約束”的“六重”黨建工作方式，切實提升黨支部的學習力 、組織 力、約束力和凝聚力，著力打造作 風優良的黨員干部隊伍，真正實現 黨建與業務雙融雙促，切實做好會 領導的智囊和參謀助手。

典型案例

王某 ，中共黨員 ，A省B縣 住建部門下屬C公司經理、縣垃 圾填埋場監管負責人。A省在全 省范圍內實施垃圾填埋場滲濾液項目改造提升 ，并作了具體部署。王某負責監督管理垃圾填埋場運營公司落實項目改造提升，但在實際工作中，未能按上級文件精神認真履行職責，在上級兩次下達整改書的情況下，僅發函給運營公司，沒有開展有效的監管 ，還擅自延長整改時限 ，直至上級督察發現問題時仍未完全整改到位。案發后，按照權責對等、精準問責的要求，王某負有監管不力直接責任，2018年11月受到黨內警告處分并被調離崗位。

分歧意見

本案的焦點是如何認定王某的行為。

第一種意見認為，王某的行為違反政治紀律 ，在打好污染 防治攻堅戰過程中 ，落實中央 決策部署不堅決，打折扣、搞變 通，在政治上造成不良影響。

第二種意見認為，王某的行 為違反工作紀律 ，在生態環境 保護監督管理工作中 ，以文件 落實文件，行動少、落實差，未 能按上級文件要求認真履行職 責，沒有開展有效的監管，致使 問題整改沒有落實到位。

第三種意見認為，王某的行為違反國家法律法規，在從事生態 環境保護監督管理過程中嚴重不 負責任，符合刑法規定的環境監管 失職罪構成要件。

評析意見

筆者同意第二種意見，即王某 的行為違反工作紀律，符合《中國 共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《黨紀處分條例》）第一百二十二條 第（三）項規定的“單純以會議貫徹 會議、以文件落實文件，在實際工 作中不見諸行動”的情形。

刑法規定的環境失職罪有四個要件：對生態環境保護負有監督 管理職責的公職人員或者其他依 法履行公職的人員 ;嚴重不負責任，不認真履行監督管理職責;以致發生重大環境污染事故;致使公 私財產遭受重大損失或者造成人 身傷亡的嚴重后果。本案中，行為人履職行為并未達到“導致發生重大環境污染事故，致使公私財產遭 受重大損失或者造成人身傷亡的 嚴重后果”的入刑標準，仍宜認定為工作上行動少、落實差的嚴重不負責任行為，屬于形式主義、官僚主義的紀律約束情形。

形式主義、官僚主義在一些地方和單位還存在。在履行職責方面，有的部門熱衷于與下屬單位簽訂“責任狀”，將責任下移，試圖讓下級的“責任狀”成為自己的“免責單”。

如何認定形式主義、官僚主義行為 中的“行動少、落實差”

《黨紀處分條例》第一百二十二 條第（三）項規定，“單純以會議貫 徹會議、以文件落實文件，在實際工 作中不見諸行動”，造成嚴重不良影 響，根據情節輕重，對直接責任者和 領導責任者，給予警告直至開除黨 籍處分。按照相關釋義，這一違紀行 為主要表現為：抓工作不講實效，不 下功夫解決存在的矛盾和問題，或 者習慣于當“二傳手”，依葫蘆畫瓢， 使最重要的落實工作僅僅停留在召開會議、下發文件上，不想擔當、不敢擔當，甚至把會議和文件當作免責的“擋箭牌”。

在執紀實踐中，應當注意區分上述規定與《黨紀處分條例》第五十 條第二款有關“打折扣、搞變通”的規定。從違紀行為的主體來看，前者 是一般主體，包括直接責任者和領導責任者;后者則是特殊主體，即擔任一定職務的黨員領導干部這一 “關鍵少數”，強調的是他們肩負落實管黨治黨的政治責任、使命擔當， 在帶頭執行和組織落實黨中央決策 部署上，擔負著重要使命，要發揮表率作用和“頭雁效應”。從主觀上來 看，前者既包括故意也包括過失，對故意的應當從重或者加重處分，是 從工作態度、工作方法上來認定;后 者則是故意的，不管是“拒不執行”， 還是“不堅決、打折扣、搞變通”，都是故意行為，是從政治態度、思想認 識上來認定。從客體來看，前者侵犯的是黨組織正常的管理活動;后者 侵犯的是黨中央決策部署，破壞了 黨中央權威和集中統一領導。從客 觀方面來看，前者是選擇性違紀構 成，涉及三項具體情形和一項兜底 條款，本案就屬于其中第（三）項;后 者則規定“，在政治上造成不良影響 或者嚴重后果”。

在認定時，一方面要嚴格執行 黨章黨規黨紀和國家法律法規，做 到有權必有責、有責要擔當、失責 必追究，不能含糊其辭;另一方面 要依據事實，嚴格依規依紀依法， 嚴格程序要求，把握政策要求，不 能隨意隨性，更不能什么問題都按 違反政治紀律處理，尤其不能簡單 地“扣帽子”“貼標簽”。應當堅持實 事求是，具體問題具體分析，透過 現象看本質，分析內在動因。

如果因對黨中央決策部署不 完全理解或理解上存在偏差而執 行不到位 ，則不宜認定為拒不執行 ，而以第一百二十二條規定的 情形來認定更為穩妥 。如果由于 形式主義、官僚主義行為，導致公 共財產 、國家和人民利益遭受到 重大損失 ，相關直接責任者和領 導責任者可能涉嫌玩忽職守或者 濫用職權職務犯罪的 ，應依據紀 法銜接有關條款處理。

本案中 ，王某負有生態環境 保護監督管理職責 ，沒有把上級 精神、政策要求對接基層實際，只 滿足于 當“二傳手 ”，把發函當落 實，沒有沉下心去督查督促、研究 解決問題 ，致使排放超標問題遲 遲未整改到位，屬于《黨紀處分條 例 》第一百二十二條 第（三 ）項規 定的形式主義、官僚主義情形，應 按照權責對等、精準問責的要求，依據情節輕重，給予相應的黨紀處分。