甘肅省地方政府性債務審計研究

孟志華 陸璐

關鍵詞：供給側;地方政府性政府債務;國家審計

基金項目：甘肅省審計廳2018年重點項目：“供給側視角下甘肅省地方政府性債務審計模式研究”（項目編號：SJ180203）

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年3月21日

一、引言

地方政府性債務的舉借是地方政府為了經濟發展的需要而采取的一項經濟措施，同時也不僅僅是一項經濟行為，債務風險關于國家經濟安全，更是一項政治行為。黨的十八大以來，我國積極構建規范的地方政府債務管理體系。自2014年國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》，到2017年底，財政部發布《關于堅決制止地方政府違法違規舉債、遏制隱性債務增量情況的報告》，遏制債務增量，控制債務風險始終是債務管理的主要內容。政府審計對于國家管理和運行起到關鍵的監督作用，是確保國家政權平穩運行的免疫體系，是保護政府財政安全和金融安全的基礎。維護公共財政的安全與穩定是國家審計義不容辭的責任。因此，國家審計作為國家良治的“助推器”以及經濟運行的“安全員”，關注地方政府性債務風險是國家審計的重要工作內容之一。在2018年兩會期間，審計署胡澤君也表示，將密切關注地方政府債務等領域的隱患，積極發揮審計在防范化解重大風險攻堅戰中的作用。

事實上，甘肅省作為經濟欠發達省份，由于普遍存在經濟基礎薄弱、財政收入不足、地方財政入不敷出的共性。為更好地實現經濟發展目標，融資勢在必行，因此也導致地方政府性債務驟然增加，債務風險也在不斷的攀升，債務負擔重大已經影響到各級地方政府財政的有效運轉。因此，強化甘肅省地方政府性債務審計，進一步解決其中存在的突出問題，對于降低債務風險、確保財政資金風險可控和金融系統穩定有著重要理論及實踐意義。

二、甘肅省地方政府性債務審計現狀分析

（一）我國地方政府性債務審計基本情況。2011年至2013年，審計署組織開展兩次全國性的、大規模的政府性債務審計。2011年3月至5月第一次組織全國審計機關4.13萬名審計人員對全國省、市、縣三級地方政府負有償還責任、擔保責任和救助責任的債務進行審計，審計不僅涉及政府部門和機構、事業單位，同時還涉及融資平臺公司以及其他公司，共審計1，873，683筆債務，摸清了截至2010年底的全國省、市、縣三級地方政府三類債務情況。第二次是2013年8月至9月，審計署組織全國審計機關5.44萬名審計人員對截至2013年6月底中央、省、市、縣、鄉五級政府性債務進行全面審計，共審計2，454，635筆債務。

兩次債務審計規模大、控制跨度大、涉及組織機構多，為保證審計任務按時、高質量完成，審計署合理設計組織結構，做到全國審計一盤棋。一是實行統一組織領導、統一審計工作方案、統一標準口徑、統一審計報告和統一對外公布的“五統一”原則;二是利用信息化手段，建立了統一的審計管理平臺，實現了對全國審計進度的實時動態監控，同時還堅持 “上審下”、“交叉審”相結合，有效整合了審計力量，保障了審計的獨立性。

2013年債務審計與2011年相比，主要有兩個方面的不同：一是審計范圍包括中央、省、市、縣、鄉五級政府，與2011年相比，增加了中央和鄉鎮兩級政府;二是2011年以來，一些地方出現了新的舉債主體和新的舉借方式。根據審計署公布的審計結果，兩次審計均肯定了政府性債務資金在經濟社會發展中發揮的積極作用，用債務率、逾期債務率等指標對2010年末及2012年末的債務負擔狀況進行分析，對審計發現的債務管理不規范、存在的債務風險等問題進行了揭示，并提出了加強政府性債務管理，防范化解債務風險的審計建議。

2010年底，政府負有償還責任、負有擔保責任的或有債務以及可能承擔一定救助責任的其他相關債務情況見表1所示。從審計結果看，截至2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務余額105，789.05億元，比2010年底增加38，679.54億元，年均增長19.97%。其中，省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。省市縣三級政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務余額分別為26，539.75億元、42，932.57億元，比2010年底分別增加3，170.01億元、26，236.91億元。（表1）

兩次債務審計后，審計署持續跟蹤債務審計發現問題的整改落實情況，作為中央預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況報告重要組成內容向全國人大常委會報告并向社會公告。從2018年開始，審計署在政策落實跟蹤審計中重點關注有關地區和部門打好防范化解重大風險政策措施落實情況，持續關注地方政府隱性債務風險，揭示地方政府累積的債務風險，推動嚴格遏制增量隱性債務、穩妥處置存量隱性債務，并將其作為今后一個時期常抓不懈的重要審計任務。

（二）甘肅省地方政府性債務審計現狀分析。按照審計署安排部署，2010年甘肅省審計廳組織開展關于2009年政府性債務情況進行專項審計調查，印發了統一的政府性債務專項審計調查工作方案，此次審計調查基于財政部門填報的《2009年政府性債務報表》展開，并出具了審計調查報告（報告結果未公開）。

2011年和2013年，審計署統一組織全國各級審計機關實施政府性債務審計，并印發了統一的審計工作方案。審計署駐蘭州特派辦負責甘肅省本級、蘭州市本級和部分區縣的審計，省審計廳在審計署統一領導下，按照“五統一”的原則，采取“上審下”、“交叉審”、“同級審”相結合的方式對其他市、縣進行審計，省審計廳公布了2013年的審計結果。

此后，按照審計署統一部署安排，省審計廳要求各地方審計局持續關注政府性債務，在省級預算執行審計和政策落實跟蹤審計工作方案均將防范化解重大風險政策措施落實情況作為審計的重點內容。圍繞省廳安排的重點工作任務，各市州審計局采取“同級審”、“上審下”、“交叉審”等多種方式對政府性債務進行審計，審計結果鮮有對外公布。

（三）甘肅省地方政府性債務審計結果分析。我們通過數據查詢可知，2017年甘肅省負有直接償還責任的債務規模就達76.88億元，占到全部債務的6.3%，負有擔保責任和可能承擔救助責任的債務亦高達18.63億元和100.64億元，隱性債務的規模遠遠大于顯性債務規模，政府或有潛在債務的風險極高。但甘肅上一次大規模的全面的政府債務審計工作于2014年開展，距今已經過去5年了，可見審計工作遠遠落后。根據官方公布甘肅省2013年地方政府性債務審計結果，截至2013年6月底，全省各級政府負有償還責任的債務1，221.12億元，負有擔保責任的債務422.80億元，可能承擔一定救助責任的債務1，317.55億元。（表2）

政府負有償還責任的債務中，政府部門和機構、融資平臺公司、經費補助事業單位國有獨資或控股企業占96.92%，債務余額分別為571.33億元、310.84億元、177.52億元和112.85億元;銀行貸款、發行債券、應付未付款和回購為債務資金主要來源，余額分別為350.83億元、267.20億元、243.88億元和125.34億元;主要用于市政建設、交通運輸、科教文衛、保障性住房等基礎性設施建設和公益性項目，債務資金分年度逐步償還，2018年以后到期需償還176.37億元，占14.45%。

通過審計，發現甘肅省地方負有償還責任的債務增長較快，部分地方債務負擔較重，債務率高于100%，仍存在部分地方和單位違規融資、違規使用債務資金等問題。針對審計發現問題，提出加強債務管理，建立健全債務預警等審計建議，以促進相關部門分類施策，化解存量債務，加強監管，嚴控債務增量。

（四）甘肅省地方政府性債務審計流程分析。地方政府債務審計工作程序與一般合規性審計是一致的，都分為審計計劃、審計實施、審計終結三個階段。在審計計劃階段，統一制定下發審計工作方案和統計報表并統一填報口徑，各個審計組起草印發審計通知書，開展審前調查了解，根據掌握的實際情況，制定審計實施方案，確定審計目標、審計對象、審計范圍和審計重點內容，以及應對措施等，并根據人員特長進行分工，對審計現場實施進度及出具報告時間做出安排。

審計實施階段有四個步驟：第一，要求政府部門和機構（含開發區）、事業單位、公用政府融資平臺公司和其他相關單位按照統一表格和填寫規則填報債務信息和審計承諾書，有債務單位承諾所提供的資料及報表真實、完整、合法、有效，提供的開設銀行賬戶及相關票據全面、真實、完整、準確，無債務單位承諾不存在少報、漏報政府性債務。第二，審計人員按照“見人、見賬、見物，逐筆、逐項審核”的原則對被審計單位所填報數據的規范性、真實性、完整性進行檢驗，針對每筆債務的來源和投向進行依法核實并取證，審計人員要對債務信息進行分析評價，對債務來源、投向、規模、償債期限等信息進行統計。針對審計實施方案列明的審計事項進行逐一調查取證。審計組人員核對各自取證單內容及所附審計資料的完整性后，由審計組長進行審核把關，最后由被審計單位進行認證。第三，審計人員總結出債務管理中存在的問題，編寫審計工作底稿，提出審計建議。第四，在審計終結階段，審計組按照分工起草審計報告，形成審計報告征求意見稿，征求被審計單位意見。被審計單位在收到征求意見稿10日內，書面提出對審計報告的意見，審計組對被審計單位的意見采納情況作出說明，形成審計報告征求意見修改稿并按要求將審計資料整理后進行法規審理。審計組按照審理意見再次完善審計報告，待機關業務會議審議后出具正式審計報告，并要求被審計單位按要求進行整改。

（五）甘肅省地方政府性債務審計存在的問題。近年來，甘肅省地方性債務審計現狀以及審計開展情況，雖然取得了一定的成績，但是面對目前地方政府性債務舉債主體多、債務構成復雜，加之債務管理水平還有待進一步提高，地方性債務審計中還存在一些問題。一是審計獨立性不夠，削弱了審計的監督力。自2013年后，再未統一開展全省范圍內的債務審計，都是由各市州分別組織實施，且大部分采用了“同級審”的方式，使審計獨立性大打折扣。“同級審”即審計部門對同級政府及相關部門機構等進行審計，但同時又處于同級政府的領導下，審計人員的經濟、人事等利益與同級政府密不可分，加之中國人本身看中“人情”、“關系”，因而很難從精神上保持獨立，會更傾向于維護同級政府的利益，大大降低審計發現問題及存在風險的揭示力度;二是有限的審計資源和高質量審計之間的矛盾依然存在。地方性債務形成時間跨度大、數據繁多、種類復雜，且涉及面廣，但全省大部分審計機關都處于人少任務重的困境，參與地方性債務審計的人員和時間有限，加之存在部分審計人員并非專業出身，審計專業知識基礎薄弱，并不能準確完整地清理甄別各類債務，難免會出現少計漏記、重復統計、債務認定不準確等各類問題，影響審計結果質量。

政府性債務借、管、用、還各個環節的監督需要審計人員掌握多種學科知識，學懂弄通國家各項政策措施，具備較強的業務能力水平。但目前，甘肅省地方審計機關缺乏知識結構全面、具備敏銳的洞察力和較強問題解決能力的復合型人才。在審計時，往往存在審計人員對政府債務審計本身的復雜性意識不足、經驗照搬傾向嚴重、缺乏債務審計獨特的經驗提煉和特色方法，僅能運用老經驗、舊思路查找自身擅長領域存在的問題，難以全面地從體制機制制度建設上提出切實可行的意見建議。

三、供給側視角下甘肅省地方政府性政府債務審計對策

供給側結構性改革旨在調整經濟結構，使要素實現最優配置，提升經濟增長的質量和數量。自習近平于2015提出此概念之后，供給側改革成為了政策的高頻詞和理論研究的熱點。供給側結構性改革最終目的是滿足需求，主攻方向是提高供給體系質量和效率，歸根結底是要從供給方入手實施改革創新。借鑒我國經濟供給側結構相關概念，審計供給側改革應涵蓋審計的要素包括審計主體、審計方法、審計依據、審計報告等。為了響應我國供給側結構性改革的政策，助力我國經濟騰飛，我國審計行業需要進行供給側結構性改革，提高行業的發展質量和服務質量，不斷拓展服務領域和創新服務模式，提高行業有效供給，從供給側角度即審計要素的改革入手，提出地方政府性債務審計供給側要素改革的策略以及保障措施。

（一）加強不同審計主體與審計方式的聯動機制。我國當前的審計監督體系由政府審計、內部審計和社會審計構成三足鼎立的局面。實行審計全覆蓋之后，政府審計人員數量不足的問題日益嚴重，已經嚴重影響了審計的效率。為了切實提高審計效率、彌補審計力量不足的現狀，國家審計和內部審計應建立協同工作機制，共同提升審計全覆蓋的國家良治效果。國家審計與內部審計的協同首先應充分發揮內部審計師協會這一重要平臺，加大對內部審計工作的指導，明確提出內部審計的工作思路、監督范圍和總體要求，與國家審計的年度審計項目計劃相對接，互為補充，力求消除審計盲點。同時，國家審計需要充分利用內部審計成果。實行內部審計結果報告制度，對于內部審計的項目結果，要按時報送國家審計機關，以減少重復審計，提高審計效率。

（二）明確審計對象，實施有效的全覆蓋。在對地方政府性債務審計的過程中，不應僅僅關注債務規模，按照國家治理的要求提升審計工作的效果，應按照國務院辦公廳《關于做好地方政府性債務審計工作的通知》明確指出，地方政府性債務審計總體目標 “摸清底數，反映問題，揭示風險，提出建議”要求來設計審計程序，實施有效的全覆蓋。就我國目前審計公告中有關政府債務審計的結果來看，目前的審計工作主要著眼于“摸清底數”，對債務的規模大小以及構成及變動情況有較為充分的審計，但是對于債務管理方面的問題揭示，風險評估及提高地方政府性債務管理能力，規避和降低債務風險，維護財政安全和金融安全的意見和建議方面的工作仍顯不足，難以持續跟蹤審計政府隱性債務。并且對于顯性債務和隱性債務而言，其特征不同，審計流程和審計關注的重點也有所不同，因此需要設計不同的審計流程。

（三）實施審計常態化，強化領導干部經濟責任債務審計。2013年12月審計署發布的第32號公告《全國政府性債務審計結果》是迄今為止無論從債務規模，還是債務結構、償債風險等方面都公開和審計的較為全面和詳實的一次。但從2013年全面債務審計至今，我國的地方政府債務審計僅僅作為政府預算審計情況的一個組成部分，處理大規模的債務置換工作開展專項摸底工作之外，沒有建立地方政府債務的專項審計，地方政府債務審計作為年度常規審計納入政府公共預算審計。年度公共預算審計工作中審計范圍廣、時間短、任務重，其中留給地方政府性債務審計的空間時間都非常有限，審計多采用抽樣的方式進行，審計效果可想而知。并且，我國目前沒有開展地方政府債務績效審計和地方政府領導干部經濟責任審計，所以無法評估地方政府債務資金的使用效益，無法有效限制地方政府的行政權力，使地方政府領導舉債行為缺乏監督。我國目前亟待進行新一輪地方政府債務規模、結構和償債風險的審計，并且作為一項常態化的審計工作，周期進行。因此，建議將地方政府債務審計作為一項常態化的審計工作進行，并且和領導干部經濟責任審計相結合。及時地通過審計預警地方政府債務風險，發現政府債務管理中存在的問題，提高政府性債務資金的使用效益。

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