養(yǎng)老服務(wù)財政負(fù)擔(dān)及對策

施欣彤

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù);財政負(fù)擔(dān);供給改革;引進(jìn)外資

中圖分類號：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年4月18日

一、引言

20世紀(jì)90年代以來，我國人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大改變。根據(jù)國際社會的標(biāo)準(zhǔn)我國在2000年已經(jīng)進(jìn)入到老齡化社會，老年人撫養(yǎng)比不斷上升，1990～2015年間上升6%。陳艷玫等（2018）運(yùn)用人口年齡移算模型研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)下老齡人口數(shù)量增速逐年加快;老齡人口向高齡發(fā)展，高齡人口增速加快。2017年新的政府工作報告中提到了養(yǎng)老的相關(guān)問題，2018年各項 “新政”相繼出臺，29個省市放開養(yǎng)老市場，鼓勵民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。老年人的生活質(zhì)量保障是一個公共政策問題，供給的充分性是首要要求，如果退休后無法維持退休前的生活狀態(tài)，將不可避免地給社會帶來負(fù)擔(dān)。然而，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)依舊十分落后，主要問題有養(yǎng)老行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)缺失、相關(guān)制度政策體制不完善、市場運(yùn)營保證機(jī)制不健全等。

養(yǎng)老市場的發(fā)展依賴于政府的資金投入。海龍、尹海燕（2012）運(yùn)用ARIMA模型研究了農(nóng)村養(yǎng)老保險的財政支持;韓俊江、王天鑫（2015）研究了人口老齡化背景下養(yǎng)老服務(wù)供給和老年人生活保障的財政支持問題;童暉（2014）針對如何建立政府與市場的關(guān)系，如何進(jìn)行養(yǎng)老體系的建設(shè)進(jìn)行了分析;等等。但養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財政支持能力的量化研究依然很少，而這正是本文的研究重點(diǎn)。2016年3月5日公布的政府工作報告明確了2016年經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)（6.5%～7%），給我國經(jīng)濟(jì)增長劃定了明確區(qū)間，財政收入是否還能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展受到關(guān)注。

二、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)資金投入測算及財政負(fù)擔(dān)分析

政府財政性資金的投入是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)資金來源的主要部分，資金規(guī)模直接關(guān)系到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部胡祖銓博士在《我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的財政性資金投入規(guī)模研究》一文中指出，“十三五”期間，政府在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的投入進(jìn)一步加大，合計投入2，908億元，年均581.6億元。他對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財政性資金的規(guī)模和缺口進(jìn)行了測算，如表1所示。（表1）

（一）養(yǎng)老服務(wù)財政性資金投入規(guī)模預(yù)測。根據(jù)表1中數(shù)據(jù)可以粗略算出每年財政性資金在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投入的環(huán)比增長率，大概都在16.5%左右。若增速在短期內(nèi)沒有太大波動，可利用增長模型預(yù)測出未來幾年內(nèi)財政性資金在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投入規(guī)模。根據(jù)以上分析，取reve0為2013年我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的財政性資金投入規(guī)模，將財政性資金投入規(guī)模關(guān)于年度的變動表示如下：

基于國內(nèi)生產(chǎn)總值隨時間的變動關(guān)系及財政收入與國內(nèi)生產(chǎn)總值的關(guān)系，可對2019～2025年財政收入預(yù)測，并計算養(yǎng)老資金投入規(guī)模在財政資金中的占比作為財政負(fù)擔(dān)，見表4。（表4）

從財政資金缺口看，在財政資金投入規(guī)模增速不變的情況下，到2022年資金缺口轉(zhuǎn)負(fù)為正，說明養(yǎng)老服務(wù)財政性資金投入總計將超過政府承擔(dān)的養(yǎng)老投資需求。這一方面得益于財政資金投入力度的加大，另一方面是因為資金來源渠道不斷拓寬，減少了政府作為供給主體承擔(dān)的資金。這有利于充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展。

從財政負(fù)擔(dān)看，在財政資金投入規(guī)模增長速度保持不變的情況下，政府支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財政資金支出負(fù)擔(dān)逐年增加。實(shí)際上，從“十二五”規(guī)劃開始，此投入比重就不斷加大。過去幾年中，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)支出占比從2013年的0.19%上升到2017年的0.28%，其中的原因可能是隨著中國人口老齡化的加劇和社會的進(jìn)步，傳統(tǒng)意義上的養(yǎng)老不再能滿足老年人的需求，建設(shè)新型的養(yǎng)老體系需要更多的資金。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老模式不斷發(fā)展，“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”等理念提出，新的時代背景對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的設(shè)施條件提出了更高的要求，加大財政投入是必須的也是必然的。從預(yù)測數(shù)據(jù)看，到2025年，養(yǎng)老服務(wù)財政負(fù)擔(dān)將達(dá)到0.58%，制定合適的政策推動養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展至關(guān)重要。

三、降低養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)財政負(fù)擔(dān)的對策建議

盡管我國養(yǎng)老服務(wù)的資金投入逐年上升，但養(yǎng)老資金供求矛盾突出，政府扶持政策落實(shí)還不到位。發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)勢在必行，發(fā)揮市場在養(yǎng)老服務(wù)中的作用，引入多元化的養(yǎng)老投資主體對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的持續(xù)發(fā)展顯得尤為重要。

（一）基于PPP模式的養(yǎng)老服務(wù)供給改革。2017年8月18日，財政部、民政部、人社部下發(fā)了《關(guān)于運(yùn)用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》（財金[2017]86號），鼓勵社會資本拓展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)。意見特別提出，要利用PPP模式轉(zhuǎn)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，吸引更多的民間資本加入養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)營管理。自PPP模式從一種市場投融資手段逐漸演變成市場和社會共同提供公共產(chǎn)品的供給方式，將PPP模式引入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，通過PPP模式撬動資金杠桿成為解決養(yǎng)老服務(wù)供求矛盾，引導(dǎo)民間資本有序進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的助推器。截至2017年8月底，全國財政部PPP綜合信息平臺項目庫的養(yǎng)老項目有321項，合計金額約1，915.269億元。從項目投資的單筆金額來看，投資金額在600萬到130億元間不等。最早的入庫項目在2012年發(fā)起，2015～2016年高速發(fā)展。近3年的時間內(nèi)發(fā)起的項目占全部入庫PPP養(yǎng)老項目的比重近90%。PPP養(yǎng)老項目的落地率約為26.6%，處于識別和準(zhǔn)備階段的PPP養(yǎng)老項目有257個，加上已落地約70個PPP養(yǎng)老項目，預(yù)計到2019年，我國約有138個處于采購或執(zhí)行階段的PPP養(yǎng)老項目。具體項目發(fā)起時間如圖1所示。（圖1，數(shù)據(jù)來源于財政部政府和社會資本合作中心）

PPP項目以“多贏”為合作理念，通過構(gòu)建PPP項目績效評估框架可以發(fā)現(xiàn)，PPP模式能有效幫助私人企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤的特性使其在各領(lǐng)域得以快速發(fā)展。PPP模式的養(yǎng)老服務(wù)供給通過政府與社會簽訂協(xié)議的方式，從兩個方面解決了民營資本在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展持續(xù)性問題。一方面增加了民間資本在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存活的可能性，成功地挑起民間資本進(jìn)入的積極性。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資期長、收益低、風(fēng)險大的特征讓許多投資者望而卻步。民辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場份額小，沒有政策的引導(dǎo)社會資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)沒有積極性。在PPP模式下私有資本得以涌入，政府與民營企業(yè)優(yōu)勢互補(bǔ)，打破政府壟斷的僵局，在很大程度上彌補(bǔ)了財力缺口;另一方面民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大都收費(fèi)較高、社會認(rèn)可度低，這導(dǎo)致了不少民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空床率高，引起資源的浪費(fèi)，也加大了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)生存下去的難度。而PPP模式的這種協(xié)議的方式削弱了社會資本的逐利性，解決了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)較高，普通人承擔(dān)不起的問題，充分配置市場資源，讓更多人享受到優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)，推動了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

（二）放寬外資準(zhǔn)入限制，助力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)。2016年國家印發(fā)了《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)迎來新政。據(jù)統(tǒng)計，目前已有26個省市明確提出養(yǎng)老市場向外資開放。外資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展對引入新鮮的養(yǎng)老理念、成熟的運(yùn)營管理經(jīng)驗大有裨益。不少國外投資者也看好中國養(yǎng)老市場的發(fā)展?jié)摿?。柏泰投資集團(tuán)的創(chuàng)始人和管理合伙人沃特爾·巴特勒曾向《第一財經(jīng)日報》記者表示中國養(yǎng)老市場發(fā)展前景樂觀，有很多創(chuàng)業(yè)機(jī)會，他愿意將歐美發(fā)達(dá)國家創(chuàng)新的好產(chǎn)品引入到中國來。根據(jù)中國社科院老年研究所的估計，中國養(yǎng)老市場的商機(jī)約1，000億元，到2030年有望增至萬億。法國、美國、日本、韓國已在我國養(yǎng)老市場展開布局，不少地區(qū)外資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)展起來。主要外資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)概況如表5所示。（表5）

外資的引入能有效刺激國內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。當(dāng)外資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)入到國內(nèi)市場參與競爭，在相同的外部市場環(huán)境的條件下，競爭壓力促使國內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)加速技術(shù)水平的提升，這有利于增加產(chǎn)出、拉動內(nèi)需、增加國民收入并進(jìn)一步促進(jìn)財政性資金在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投入的增長，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購買更先進(jìn)的設(shè)備和服務(wù)技術(shù)研發(fā)提供了資金來源。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的勞動力工資隨之上漲，增加勞動積極性，利于引入先進(jìn)人才，進(jìn)一步促進(jìn)國內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，由此進(jìn)入到一個良性循環(huán)的過程。但是，任何事情都具有兩面性。如果外資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的引入對我國公立和民營機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了沖擊，或是為了一味地追求利潤而投資于高端養(yǎng)老，提高成本，阻礙普通家庭享受養(yǎng)老服務(wù)，這都會造成養(yǎng)老市場的混亂。因此，政府監(jiān)管必不可少。

（三）發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用。盡管引入民間資本及放寬外資進(jìn)入養(yǎng)老市場限制是緩解財政負(fù)擔(dān)和解決養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾的重要手段，但政府仍是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投資主體。首先，由于養(yǎng)老服務(wù)具有公共屬性，完全依靠市場提供，讓投資者依靠提供養(yǎng)老服務(wù)回收資金可行性很低。只有依靠政府部門才能在養(yǎng)老市場注入活力，提高資金使用效率，增加養(yǎng)老設(shè)施供給。其次，由于地區(qū)間發(fā)展程度的差異，不同省市養(yǎng)老設(shè)備和居民的思想觀念也各不相同。這會造成養(yǎng)老市場地區(qū)發(fā)展的不平衡。再加上資金的趨利避害的屬性，如果將資本赤裸裸地暴露在市場競爭環(huán)境下，一些落后地區(qū)的養(yǎng)老市場將會萎縮。因此，中央政府應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃，從宏觀角度做好資金的調(diào)配，針對各地區(qū)的老年人口數(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r撥付資金，縮小地區(qū)間的發(fā)展差異。為建立一個覆蓋面廣的社會保障體系，政府可以創(chuàng)立一種社會契約，明確每個公民的財政責(zé)任和社會權(quán)利，通過普遍稅收和繳費(fèi)提供普遍的社會保護(hù)。此外，為拓寬融資渠道，政府可以建立金融創(chuàng)新試點(diǎn)，根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投資特點(diǎn)設(shè)計養(yǎng)老投資基金等系列金融投資產(chǎn)品，吸引更多的金融機(jī)構(gòu)加入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。為提高財政資金的使用效益，可以建立財稅基績效考評機(jī)制，通過考評結(jié)果準(zhǔn)確反饋養(yǎng)老服務(wù)存在的問題，并有針對性地進(jìn)行改進(jìn)。因此，政府要不斷探索先進(jìn)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展路線，出臺創(chuàng)新性政策，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，發(fā)揮財政資金杠桿作用，積極有效引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資本有序進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。對民營資本，可采取減稅等政策優(yōu)惠措施，保護(hù)好其在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的積極性，形成政府支持引導(dǎo)、政府和社會資本合作、外資助力的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展良好格局。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]胡祖銓.我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財政性資金投入規(guī)模[J].中國科技投資，2016（2）.

[2]薛惠元.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政支持能力：基于長期動態(tài)視角的研究[J].經(jīng)濟(jì)管理，2012（4）.

[3]郭思遠(yuǎn).走進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展新時代[J].人民周刊，2018（14）.

[4]郭敏，方夢然.PPP模式與養(yǎng)老服務(wù)[J].中國金融，2018（7）.

[5]王昭.基于ppp模式的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)改革路徑選擇研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2017.28（16）.

[6]孫曉華，辛陽.我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的現(xiàn)狀及對策[J].吉林工商學(xué)院學(xué)報，2018.34（3）.

[7]周武英.外資繼續(xù)掘金中國養(yǎng)老市場[J].中國外資，2018（6）.

[8]黃廬進(jìn)，汪健.競爭效應(yīng)對外資企業(yè)向國內(nèi)企業(yè)技術(shù)外溢的刺激作用[J].國際商務(wù)，2009（2）.

[9]Chávez Presa，J.A.，Trillo，F(xiàn).H.，López Calva，L.F.andPublic Finance and Social Protection System Reforms in Mexico.2013.

[10]吳雅琴，徐丹.淺析財政資金對社區(qū)養(yǎng)老投入現(xiàn)狀及完善財稅政策的對策[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2017（2）.