農村承包土地經營權抵押貸款試點問題與對策

張玉明

關鍵詞：農村承包土地;經營權;抵押貸款

天津市哲學社會科學規劃項目：“農村承包土地經營權抵押貸款國家級試點評價與推進對策研究”（TJYJ18-006）部分成果

中圖分類號：F832.43 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年3月19日

一、農村承包土地經營權抵押貸款試點現狀

2016年3月，中國人民銀行、中國銀監會、中國保監會、財政部、農業部聯合印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》，為依法穩妥規范推進農村承包土地的經營權抵押貸款試點提供了規范。以筆者所在的天津市為例，2014年天津市第13家村鎮銀行獲批開業時天津就已經實現涉農區縣村鎮銀行全覆蓋，涉農金融機構網點齊全。同年，天津市也出臺了關于農村土地承包經營權抵押貸款的政策，但直到2017年2月，天津銀行寶坻支行發放首筆農村承包土地經營權抵押貸款，才真正實現了該業務在天津的具體實踐。但通過對業務供給方的了解，截至2018年，仍有部分在津商業銀行接收詢問時稱未聽說過此項業務，超過60%的在津商業銀行未開展此項業務，而未開展此項業務的商業銀行對未來推進此項貸款業務的意愿也并不強烈。與此相對應的是，隨著農村經濟的發展，農業經營主體貸款需求逐年升高。

二、試點中出現的主要問題

（一）信息問題。主要包括信息建立、信息核準、信息傳遞這三個部分的問題。首先是信息建立部分的問題。雖然有耕地作為貸款的擔保物品，但仍然需要對借款人的信用狀況進行了解。然而，現今針對農村集體或農戶的信用檔案并沒有完全建立，造成金融機構為了防治違約需要在提供貸款時進行大量的信息審核。一方面龐大的人力成本降低了金融機構的利潤率;另一方面繁瑣的核準過程也降低了貸款的效率，最終導致貸款過程手續多、時間長、額度小，不能便利地滿足農民的需要。其次是信息核準部分的問題。主要是土地資料不準確，既有土地未確權所造成的土地價值難以準確估計的問題，也有土地確權過程中登記所產生的利益問題。比如，在第二輪登記中部分地區將土地按等級進行折算分配，但只按面積進行登記，即只記面積未記等級位置，這樣很容易在農戶之間引起沖突。此外，即便經過確權的土地信息準確，也難以保證土地價值準確估計，因為在實踐過程中對于土地價值通常依靠土地租金、土地預期凈收益等指標由金融機構和農戶協商進行估值，這就造成了很大的不確定性，一方面指標受自然和市場的因素影響較大;另一方面估值過程中人為因素影響較大，金融機構出于防范風險的考慮，評估的結果會更為謹慎，導致農戶得不到足夠的貸款。最后，信息傳遞部分的問題。主要包括農戶對這一新的貸款方式不了解或者雖然了解但需要資金時不知道怎樣去貸款的情況，也有農戶思想保守且缺乏基層工作人員引導的情況。還包括農戶違規使用貸款時金融機構不能及時得知的情況，比如有些農戶貸款時約定資金用于購買種子、肥料等生產資料，但實際卻用于子女結婚支出。

（二）政策問題。主要包括人大立法、政府參與這兩個部分的問題。首先是人大立法的問題。由于迄今為止農村承包土地的經營權抵押貸款只在部分地區進行試點工作，因此法律保障并不完善。臨時性的法律授權導致金融機構在執行中存在一定顧慮，部分金融機構擔心會出現農戶用于抵押的土地不能正常處置的情況;其次是政府參與的問題。雖然銀行業金融機構可以自主確定貸款抵押率、額度、期限、利率，但是受制于政策和農民貸款意愿的限制，不能將利率定的太高，而如果將利率定得太低又會造成機會成本的損失。所以，如果政府不參與進去，則很難說服銀行大力開展此項工作，但政府如果直接參與到交易中對銀行放貸進行補貼，就會很容易變成直接給農戶提供政策性低息貸款，造成農戶和金融機構對政府過于依賴。此外，業界有很多人要求豐富參與農村貸款的金融機構種類。目前，我國參與農村貸款的金融機構主要包括政策性銀行、商業銀行和其他涉農金融機構，就實踐層面上來講對于保險機構、擔保機構的需求也很大，需要由政府來牽頭引導。

（三）需求問題。主要包括農戶貸款需求、農戶生存需求、金融機構利潤需求等問題。首先是農戶貸款需求得不到滿足。主要包括信貸額度低和融資期限短這兩個方面。由于金融機構對于農戶的貸款數額很大程度上依據于土地承包期的長短和當地土地租金的高低，所以在剩余承包期過短的情況下很可能出現農戶貸款數額達不到其自身需求的狀況。以天津農村產權交易所公布的天津寶坻區相關數據為例，農村土地經營權轉讓成交價格普遍在700～1，400元/年/畝，假設轉讓價格為1，000元/年/畝，有一家庭農場耕地面積為50畝，在辦理經營權抵押時只有兩年的剩余流轉期限，銀行認定抵押物價值為1000×50×2=100000元，該農戶一般可以得到60，000～80，000元的貸款，這部分款項很難滿足農戶的實際需求。而且很多金融機構為了防范風險，將準入門檻提的較高，把普通農戶排除在外，造成農戶貸款需求得不到滿足;其次是農戶生存需求得不到滿足。農戶將土地承包經營權抵押獲取貸款用于擴大經營，一旦經營不善導致違約，耕地就會被處置，很可能無法保障基本生活。比如暴雨能導致部分地區農作物減產，農戶收益大幅下降，一邊要維持生活，一邊要償還貸款，很可能就會出現違約的情況。因此，謹慎的農戶可能更愿意直接將土地轉包，或者留下老人在家種田、自己進城務工，而不是從金融機構貸款以擴大生產規模;最后是金融機構利潤需求得不到滿足。金融機構發放貸款的根本目的是盈利，但是農村承包土地的經營權抵押貸款這項業務在現有條件下由于其規模小、總量少、利潤低、風險高，難形成規模效應，導致金融機構開展此項業務并不積極。

（四）違約問題。主要是農戶違約風險高、抵押物處置難度大、缺乏保險機制這三部分的問題。首先是農戶違約風險高的問題。農戶將土地經營權抵押獲得的貸款主要是投入到土地經營中去，最終獲得農產品以取得收入，但是農業生產本身具有的周期性、季節性、脆弱性的特點加大了信貸風險，一旦遇到干旱、洪澇、暴雨等自然災害使農戶無法獲得預期收益導致其無力償還貸款本息，就會出現違約的情況。而且這些由自然災害導致的很可能不是個別農戶違約，而是區域性大面積違約的狀況;其次是抵押物處置難度大的問題。金融機構無法自己去種植土地，只有通過拍賣、變賣等方式進行處置，所以作為抵押權人的金融機構，最關心的是抵押物的變現能力。由于農戶承包的土地面積相對較小、分布相對零散，因而競拍后可供規劃的具體使用方向就很局限，所以競買者不多。并且根據現有相關政策規定，農村土地屬于農村集體所有，農戶只有使用權，不可以隨意改變土地用途，這就引申出一個問題，即農戶以土地經營權作為抵押物向金融機構借款，一旦在未來無法償還本息，金融機構處置抵押物的途徑其實很有限，最后更多的是流轉給附近的農戶。但是，農戶之間出于熟人關系一般不愿意接收這部分違約的土地經營權，這就導致金融機構的債權很難實現。此外，抵押的土地如果是流轉來的，抵押人一般按年向出租人支付租金，一旦抵押人違約，抵押物處置后出租人就失去了相應的租金收入，因此出租人往往不同意抵押人將耕地抵押;最后是缺乏保險保障的問題。農業生產領域比較容易受自然環境影響，并且主要勞動力也有可能遭受意外事故，這都有可能造成農戶違約。但一方面農戶參保意識較為缺乏，另一方面受制于農業保險現有品種相對較少的現狀，所以很難彌補經營權抵押貸款違約所產生的風險。雖然目前商業保險機構大多進入到農業保險領域，但其本身多處于虧損狀態，主要依靠政府兜底進行補貼，所以商業保險機構進入土地承包經營權抵押貸款領域意愿不強，如果發生違約情況，市場缺乏有效的風險補償，這既包括對金融機構貸款的保護和對農戶未來生活的保障。

三、對策建議

（一）信息方面：建議政府盡快完善農戶信用檔案和農村土地信息，在加強信息核實情況下，可使用現代化方案，如微信小程序，一方面便利基層和農戶，有助于及時完善和調整資料信息;另一方面也可保證信息的有效傳遞，使金融機構隨時了解土地狀況，促進信息互聯互通，運用大數據分析農戶違約風險。

（二）改進政策方面：建議政府加快立法，從法律層面給予農戶和金融機構更大保障，積極推進擔保機構、保險機構進入經營權抵押貸款領域，進一步推動農村土地盤活和農村金融發展。只有從法律層面上確認農村土地承包權的財產權和用益物權的屬性，當農戶發生違約時金融機構可以依照法律維護自己的權利，才能促進農戶積極履約，促使雙方共同推動農村承包土地的經營權抵押貸款的發展。

（三）保障需求方面：建議金融機構在風險可控的情況下依托數據分析和內部提速加快貸款審批速度以更好地滿足農戶需求。在人民銀行完善信用檔案后，相信審批速度會得到相應提升。此外，農村集體可設立共同基金，在農戶違約后為農戶解決部分生存問題。政府也可限制農戶抵押貸款的比例，比如規定農戶至少留1/3的土地不能進行抵押貸款。

（四）降低違約方面：建議農村集體可設立互助擔保機構，由于農村熟人社會的特殊性，互助擔保機構可以提供在農戶違約后幫助處理土地經營權轉讓、在農村集體內部直接轉讓土地經營權等間接增信服務，解決金融機構后顧之憂，這一方面有助于使金融機構更加積極提供貸款，比如有的農戶原先資格不夠但現在有互助保險機構提供保障則金融機構就樂于貸款了;另一方面不至在農戶違約后浪費土地資源。

主要參考文獻：

[1]顧劍飛，寇宇.農村承包土地的經營權抵押貸款金融創新與模式優化[J].黑龍江金融，2018（8）.

[2]張金華，許利.農村土地承包經營權抵押融資的探索與實踐——以山東省沂南縣為例[J].財政監督，2018（11）.

[3]王翌秋，王昊宇.農村土地承包經營權抵押貸款的供給與需求分析——以天津市為例[J].江蘇農業科學，2018.46（3）.